基于制度的国家治理与国家审计
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作者: 李健
制度是国家政权的骨架，制度的深层次含义是国家向老百姓的承诺，国家审计则是检查国家对老百姓承诺的兑现情况。国家审计离不开制度，制度也离不开国家审计，国家治理依靠制度和国家审计。
一、国家审计是国家治理的制度安排
国家有两大目标和两大系统，两大目标是经济发展和社会公平，与两大目标相对应的两大系统分别是动力系统和制动系统，国家审计是制动系统的重要组成部分，制动系统在经济社会发展中有着非常重要的作用。我们可以想象，一辆豪华的小汽车，无论它的动力系统有多么的好，如果没有制动系统，或者制动系统有问题，这辆汽车再好谁也不敢开。经济社会系铳也一样，一个经济社会系统，如果只有动力系统，没有制动系统，或者制动系统有问题，这个社会一定会出问题。经济社会发展的两大目标靠两大系统来平衡，如果一个系统有问题，必然产生两大目标不平衡，当经济社会发展的两大目标不平衡发展到一定程度后，则产生社会动乱。如果经济发展过快，社会公平程度过低，则贫富差距拉大，当贫富差距达到一定程度后，则产生社会不稳定；如果经济发展过慢，社会公平程度过高，经济发展就没有动力。经济发展慢，创造不出更多的社会财富，也就没有能力维系社会公平，最终还会引发社会的不稳定。经济发展与社会公平是一个天平的两个砝码，任何一端过轻过重都不能保持平衡，要保持经济社会系统的平衡，既要靠动力系统，同时也要靠制动系统，无论哪一个系统出现问题，经济社会就不可能和谐稳定，也不可能健康发展，从这个意义上讲，国家审计对国家治理有着重要的意义。国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是国家治理的制度安排，国家审计的本质是对政府权力使用情况的监督，或者说是对权力进行监督的行为。审计监督的权力是宪法与法律赋予的，或者更进一步说是人民群众赋予的，国家审计的最终目标是维护最广大人民群众的利益。人民群众是国家的主人，人民群众的利益与国家利益是一致的，国家审计的最终目标是为人民群众服务，为国家利益服务。换句话说国家审计就是为国家主人服务、为国家利益服务、为国家治理与国家政权服务。
二、国家治理需要制度
国家是经济社会发展到一定程度后的产物，在国家产生之前，社会成员的利益靠区域内社会成员自己维护，国家产生以后，国家的主要职责就是维护国家范围内最广大人民群众的利益，国家为了维护国家范围内最广大人民群众的利益，国家把国家范围内最广大人民群众的意识上升为法律、法规、制度，让国家范围内社会成员共同遵守，以达到维护国家范围内最广大人民群众利益的目标。在这里我们把法律、法规、制度统称为制度，制度是国家政权的骨架，骨架塌了，政权就只能是一堆烂肉。制度对国家政权非常重要，只要制度活着，政权也就活着，制度一旦死亡，政权就跟着死亡。制度的核心是公平正义，是维护最广大人民群众利益与国家利益。制度是社会秩序、社会规范的载体，制度的作用是让社会成员在实现和维护自身利益的同时不要损害他人利益。好的制度能容纳冲突，化解矛盾，把坏人变为好人，不好的制度会把好人变为坏人。制度学派认为人犯错误的原因不是个人，而是因为制度。有人把社会事务比作水，把制度比作渠，如果制度健全的社会，无论发生什么事，水总是流在渠里，不会乱流，只要按照程序与规则进行处理即可。如果一个社会制度不健全或不严格执行制度，一旦突发事件发生，水则无处可流，只能乱流，在这种情况下，无论采取何种措施都不可能奏效。制度是人的行为规范与准则，社会管理与国家治理必须牢牢的依靠制度与规则，凡事都要有规则，凡事都先要有规则，凡事都要遵守规则，凡是规则都要有稳定性。
经济社会发展的持久动力来自制度，制度的经济学意义是为了减少交易费用，节约交易费成本。假如世界上只有一个人，并且资源无限的时候不需要制度，制度是在资源有限的情况下配置资源的一种方式，制度的作用是提高资源配置的整体效率。例如十字路口设置红绿灯主要是为了节约大家时间。大家可以想象，如果十字路口没有红绿灯，那一定会大堵，在十字路口大堵的情况下，大家谁都想尽快通过但谁也不可能通过。十字路口有了红绿灯后，可能对某些人通过十字路口时需要等待部分时间，但从整体上来讲，大家是可以顺利通过的，整体效率比没有红绿灯时要高的多。如果世界上只有一个人、一辆车，那么红绿灯就完全没有必要。
三、制度需要国家审计
制度是最广大人民群众意愿的体现，严格执行制度是实现社会成员的整体利益最大化、维护最广大人民群众利益的根本途径，但由于制度的强制性和人的欲望的无限性，理论上制度能维护国家范围内最广大人民群众的利益，但不一定能得到所有社会成员的认可和理解，要让社会成员自觉、自愿的遵守制度，必须要有一系列的配套措施、要有体制机制作保障，国家审计就是为了确保制度能有效执行所特设的专门机构，是国家治理的重要组成部分。
国家治理靠的是严格执行国家制度，只有严格执行国家制度，才能达到国家治理的目标。如果有制度，不严格执行或不执行制度，有制度比没有制度更可怕。在我们的现实生活中，不严格执行或不执行制度的情况常有发生，为什么会出现这种情况，主要有三条原因：一是个人主观上不愿意执行制度或不愿意严格执行制度：二是制度本身有问题，无法执行或无法严格执行；三是失去监督的制度无法执行或无法严格执行。对制度的执行情况如果失去监督，任何单位和个人无论是否执行制度，无人过问、无人追究，在这种情况下，制度一定不可能执行或者不可能很好的执行，要确保制度的有效执行，必须对制度执行情况进行跟踪监督检查。国家审计的作用与责任就是检查制度的执行情况，有了国家审计，就能确保制度的有效执行，有了国家审计就能确保不正确、不完善的制度尽快修改完善。
四、国家审计需要制度
制度不仅需要国家审计，国家审计也同样需要制度，并且国家审计本身也是一项制度，国家审计的实施需要制度，国家审计是讲程序与规则，国家审计的程序与规则是国家审计质量的保证。如果国家审计不讲程序与规则，国家审计的结果就会出问题。制度是国家审计的工具与手段，离开制度，国家审计无法实施。
学制度、用制度是对国家审计人员的基本要求，特别是在现阶段，我国制度还不健全、不完善，有些制度还相互打架，甚至有的地方还没有制度，即使有制度的地方，制度的执行情况也不尽人意。有人说中国的制度像蜘蛛网，弹性大、漏洞不容易补，美国的制度像钢丝网，弹性小、漏洞容易补。国家审计的任务：一是在审计过程中严格执行制度，维护制度的严肃性，使制度执行过程中弹性尽可能最小。二是制度永远落后实际，制度的漏洞是永远存在，审计人员在审计中一定要坚持实事求是的原则，对具体问题具体处理，既要严格制度，同时又不能唯制度论。三是要善于发现制度执行过程中存在的普遍性问题以及累查累犯的问题，特别是对制度本身存在的问题，要提出完善制度的政策与建议，把制度的漏洞补起来，进一步完善制度。
五、国家治理与国家审计的关系
国家治理离不开国家审计，国家审计是国家治理的重要组成部分。如果国家治理离开国家审计，国家治理则是不完整的治理，国家治理也将不可能奏效。国家审计同样也离不开国家治理，国家审计在国家治理的大环境下开展工作，国家治理给国家审计提供环境与保障，如果国家审计没有国家治理的环境与保障，国家审计也不可能奏效。国家审计是国家治理的制度安排，国家审计需要制度，制度同样需要国家审计，没有国家审计，制度就不可能严格执行或执行，制度得不到严格执行或执行，国家治理的目标将无法完全实现或实现。国家治理依靠制度，制度是国家治理的根本，离开制度国家治理将无法实施，离开国家审计，国家治理的根本将被动摇。
制度的基本含义是制与度，制就是规则、规范，度就是限度、度量。国家治理的概念就是一边制，一边度，制则是不断完善制度政策，度则是不断检查制度政策的执行情况。审计是什么，审计就是度，不断的度量检查制的执行情况，完整的国家治理结构不仅应该有制，更应该有度。如果光制不度，等于没有制。有制度对制度的执行情况不检查、不处理等于没有制度。如果光度不制，等于没有度。度是发现问题，光发现问题，不处理问题等于没有发现问题，光检查不处理等于没有检查。国家审计人员的职责是准确的把握好度，维护制的严肃性，不断地发现制在执行过程中存在的问题，并不断地完善制。
参考文献
刘家义，2011-7-18．国家审计与国家治理[N]．中国审计报．
左敏，2011．审计如何更好地维护国家经济安全[J]．审计研究(4)．
李健，2011．政府管理项目化的思考[J]．审计文摘(7)．
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