审计机关应急管理再探

来源:用户上传      作者: 项文卫

　　随着近年来重大自然灾害、治安案件、公共卫生事件等突发事件的频繁发生，应急管理工作越来越受到各级政府的高度重视。作为政府应急管理的组成部分，审计应急管理也得到各级审计机关更多的关注。笔者曾经就审计应急管理的涵义、范围、原则和内容进行过初步研究(见本刊2009年第1期)，本文拟就审计应急管理的依据、类型等问题再作进一步的探讨，以便深入推动审计应急管理工作的开展。
　　
　　一、审计应急管理的依据
　　
　　根据近几年审计应急管理的实践，审计应急管理的依据大体来源于三个方面。
　　
　　(一)基本依据
　　2000年以来，我国先后制定出台了“突发公共事件应急条例”、“突发事件应对法”和“国务院关于全面加强应急管理工作的意见”等法律法规和规范性文件，对各级政府和部门加强应急管理工作明确了指导思想、工作目标、基本原则和各项要求，使政府应急管理工作纳入到法制化、制度化和规范化的轨道。以后，又分别制定出台了“国家突发公共事件总体应急预案”、“国家自然灾害救助应急预案”、“国家重大动物疫情应急预案”等20多个综合性和专业性应急预案，形成了较完备的政府应急预案体系。以上这些法律法规和规范性文件可以作为审计应急管理的原则性依据。各级审计机关要按照以上规定和要求，认真做好自身日常的应急组织机构建立、应急预案编制、突发事件的应急处置等项工作。
　　
　　(二)直接依据
　　《中华人民共和国审计法》及其“实施条例”是我国各级审计机关开展审计监督活动的主要依据。2006年全国人大常委会对“审计法”进行了修订，2010年国务院常务会议对“审计法实施条例”进行了修订。新修订的“审计法”第二十三规定：审计机关对政府管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他基金、资金的财务收支进行审计监督。第三十六条规定：审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。新修订的“审计法实施条例”第十五条规定：经本级人民政府批准，审计机关对其他取得财政资金的单位和项目接受、运用财政资金的真实、合法和效益情况，依法进行审计监督。第二十一条规定：所称社会捐赠资金，包括来源于境内外的货币、有价证券和实物等各种形式的捐赠。以上“审计法”及其“实施条例”规定，是审计应急管理行业性的依据，各级审计机关要按照以上规定，将突发事件后各种救灾款物的审计和审计结果公告纳入到审计应急管理范围内。
　　
　　(三)专门依据
　　四川省汶川地震后，国务院于2008年6月8日及时制定《汶川地震灾后恢复重建条例》。该条例第七章第六十九条规定：审计机关应当加强对地震灾后恢复重建资金和物资的筹集、分配、拨付、使用和效果的全过程跟踪审计，定期公布地震灾后恢复重建资金和物资的使用情况，并在审计结束后公布最终的审计结果。该条例是我国首个专门针对一个地方地震灾后恢复重建而颁布的法规，是审计应急管理第一个专门依据。审计机关要按照该条例的规定，及时跟进，努力完成好地震灾后恢复重建资金和物资的审计任务，同时也要参照该条例的规定，把类似情况作为审计应急管理的内容。
　　
　　二、审计应急管理的类型
　　
　　对审计应急管理进行科学的分类，是加强和深化审计应急管理的需要。根据应急管理的法律法规和审计应急管理的实际，目前审计应急管理主要有以下类型。
　　
　　(一)根据审计应急管理主体层次的不同分为：
　　1、最高审计机关应急管理。在我国即审计署部署组织开展的应急管理活动。
　　2、地方各级审计机关应急管理。即省级及其以下地方审计机关根据地方政府的要求组织开展的应急管理活动。
　　
　　(二)根据审计应急管理地点的不同分为：
　　1、自身应急管理活动。即审计机关对突发事件进行预防，或突发事件发生后，所组织的各项自救活动。如“非典”时期，审计机关根据统一安排进行的定时、定点的消毒、清洁等预防活动，以及2008年汶川地震以后，震区审计机关开展的现场救灾救援活动。
　　2、外部应急管理活动。即审计机关根据法定职责和政府指令，在突发事件发生后，到审计机关办公地点以外的区域，参与政府组织的有关应急处置的活动。如审计机关奉命到指定地点救援安置受灾群众和对各类救灾款物进行的全过程跟踪检查活动。
　　
　　(三)根据审计应急管理时间的不同分为：
　　1、平时应急管理。即审计机关平时制定审计应急预案、开展预防演练、学习应急管理知识等活动。
　　2、实时应急管理。即突发事件发生后，审计机关按照政府要求和审计应急预案设计，适时组织开展的应急应对活动。
　　3、后续应急管理。即突发事件实时应急处置后，审计机关对应急管理工作进行的总结、表彰、处理，以及慰问、抚恤等活动。
　　
　　(四)根据审计应急管理目的的不同分为：
　　1、预防性应急管理。即为增强应急管理意识、提高应急管理能力，审计机关组织开展的应急管理活动。如明确救灾突击队人员名单，储存保管应急工具和物资，确定应急避险场所，建立应急通讯网络、开展应急演练等活动。
　　2、应对性应急管理。即为应对突发事件，审计机关组织及时开展的救援、救险、有关账目应急检查等活动。
　　3、善后性应急管理。即为减少突发事件损失和影响，审计机关开展的内部干部职工心理救治、安抚安置和防范措施的建立等活动。
　　
　　(五)根据审计应急管理涉及范围的不同分为：
　　1、全国性的审计应急管理。即在全国范围内，动员组织各级审计机关开展的审计应急管理活动。两年前汶川地震救灾款物的审计，基本属于全国性的审计应急管理活动。
　　2、地区性的审计应急管理。即在部分受突发事件影响的地区，一些审计机关根据地方政府的部署，组织开展的审计应急管理活动。
　　3、局部性的审计应急管理。即个别审计机关在遭遇突发事件之后，独自开展的审计应急管理活动。
　　
　　三、审计应急管理与一般审计管理的关系
　　
　　一般审计管理是指审计机关针对日常的行政和审计业务而开展的管理活动。审计应急管理是审计机关针对突发事件而开展的管理活动。二者的联系主要体现在主体是相同的，即都是审计机关开展的管理活动。其区别主要体现在以下几个方面：
　　(一)管理对象不同。一般审计管理是以审计机关的行政活动和审计业务活动为管理对象的。而审计应急管理主要是以突发事件所产生的应急事项为管理对象的。
　　(二)管理周期不同。一般审计管理是以一个日历年度作为管理周期，周而复始，循环往复。而审计应急管理的周期具有不确定性，随突发事件影响的范围、程度不同，审计应急管理周期短则几个月，长则若干年。
　　(三)管理特性不同。一般审计管理具有行政和业务属性，从属于审计机关的行政工作和业务工作。而审计应急管理则其有社会性，从属于政府应急管理工作，是审计机关必须履行的社会责任：具有较强的政治性，审计应急管理任务是一定时期各

级政府赋予审计机关的一项政治任务。
　　(四)管理节奏不同。一般审计管理可以按照工作计划和时间要求，按部就班地进行。而审计应急管理虽然在平时需要做一些应急准备工作，但大量工作还是在突发事件发生后立即开展起来，应急处置中往往需要打破作息规律，“5十2”(5天工作日加2天公休口)、“白加黑”(白天加夜晚)，直至应急任务结束。
　　(五)管理目标不同。一般审计管理以规范审计人员行为，提高审计工作质量和效率为目标，以确保依法行政、客观公正、实事求是地办理审计事项为目标。而审计应急管理则以及时完成审计应急任务、减少突发事件造成的损失和带来的影响、履行好审计机关应急职责为目标。
　　(六)管理地点不同。一般审计管理的地点大都在审计机关工作地点内。而审计应急管理的地点，既有审计机关内，也有审计机关地点以外区域。
　　
　　四、加强审计机关审计应急管理的建议
　　
　　(一)进一步认识加强审计应急管理的迫切性。突发事件主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等。突发事件具有突发性、高度的不确定性、对社会有影响损害性等特点。有数据显示，由于种种原因，我国已经进入自然灾害和社会安全事件频发时期，面对突发事件频发的严峻形势，势必要求各级政府加强应急管理。同样，审计机关也要进一步加强审计应急管理工作。对于审计机关而言，审计应急管理还是一个“新生事物”，据笔者在一定范围的了解，许多审计人员对审计应急管理的概念和相关知识还比较陌生，审计应急管理还没有纳入到审计管理活动之中。因此，各级审计机关必须对建立审计应急管理机制引起高度重视，按照国务院《关于全面加强应急管理工作的意见》，认真检查本机关在应急管理方面存在的问题，把审计应急管理工作真正抓起来，像重视一般审计管理那样重视审计应急管理。
　　(二)积极开展审计应急管理法制化建设。审计应急管理工作离不开法制的保障。虽然审计应急管理在总体上要按照国家应急管理法律法规开展，但具体运作起来尚缺少操作层次上的制度规范，在全国范围内，还没有见到权威性较高的审计应急管理相关的管理办法，一些地方审计机关虽然初步制定了审计应急管理办法或规程，但缺乏一致性和较高的权威性。为此，建议省级以上审计机关要担负起制定和完善审计应急管理制度规范的任务，根据审计机关参加政府应急管理活动的实际，在应急管理专家的协助下，尽快着手开展制定审计应急管理制度规范工作，形成审计应急管理上各层级的制度或办法的模本，为其他各级审计机关审计应急管理法制化建设提供指导和帮助，使各级审计机关的审计应急管理工作早日走上法制化的轨道。
　　(三)搞好审计应急管理与一般审计管理的衔接。审计管理以突发事件所产生的应急事项为管理对象，是应急之举、应时之举，当应急事项处置任务结束后，后续开展的救灾款物审计和恢复重建投资建设项目工程可能要延续到相当一段时间，这样的话，就有必要搞好审计应急管理与一般审计管理的衔接工作，将暂时列入审计应急管理的一些审计项目分离出来，纳入到正常的审计管理内容之中，如将恢复重建投资建设项目工程审计安排进各个年度审计项目计划中，作为正常的审计项目按部就班地开展起来，以确保审计工作的连续性，避免审计机关完成应急任务出现虎头蛇尾的现象。
　　(四)采取措施提高审计应急管理水平。一是有针对性地编制审计应急预案。审计机关编制审计应急预案有两种思路。一是按照突发事件中审计机关预防自救和参与应急处置的不同，编制两种审计应急预案。二是将这两种预案合二为一，形成综合性的审计应急预案。无论哪种形式，都应当强调审计应急管理中审计机关承担的政治责任、社会责任。二是积极组织开展平时的审计应急管理活动。如经常开展审计应急知识宣传教育活动，适时开展审计应急预案演练活动。通过演练，及时发现应急预案是否存在不完善的问题。应急设施是否存在不健全问题，针对问题提出改进的措施。三是在审计机关之间及时总结和交流审计应急管理的经验和做法，形成加强审计应急管理的良好氛围。

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