农业政策性银行公司治理问题研究

来源:用户上传      作者: 李汉光

　　摘要：农业政策性银行改革是深化农村金融体制改革的重要环节，而完善公司治理机制是农业发展银行改革的关键。在全面考虑农业发展银行的公司治理特殊性基础上，分析其公司治理存在的问题，并提出完善农业政策性银行公司治理的政策建议。
　　关键词：政策性银行；公司治理；金融体制改革
　　文章编号：１００３－４６２５（２００9）01－００35－０4 中图分类号：Ｆ830.31文献标识码：Ａ
　　Abstract: Agricultural Policy Bank reform is an important step in deepening the agriculture financial system reform, and perfecting the firm system is the key of agriculture development bank. Based on the consideration of the particularity of corporate governance of agricultural development bank, the recent problems are analyzed and the suggestions are proposed to improve the corporate governance of agricultural development bank.
　　Key Words: Policy Banks； Corporate Governance； Financial System Reform
　　
　　随着我国粮食流通体制改革的不断深入以及粮食市场的全面放开，农业发展银行（简称“农发行”）业务范围由原来的以粮食流通为主，正逐步向生产、加工和转化等整个粮食产业链条延伸。目前，农发行不仅承担政策性贷款业务，也同时经营商业性信贷业务，形成了以粮食收购、储备政策性贷款业务为主体，农村基础设施建设贷款业务和农业产业化龙头企业贷款业务为两翼的“一体两翼”业务格局，给农发行带来了业务增长点和可持续发展的新机遇。
　　当前，农发行正按现代银行的要求改革管理体制、经营机制，打造现代农业政策性银行。而有效的制度创新，完善的公司治理结构，建立规范、高效的公司治理机制，是保证农发行按照现代农业政策性银行的改革方向迅速发展的基础。本文在充分考虑农业政策性银行公司治理结构特殊性的基础上，分析农发行公司治理存在的问题，提出完善农业政策性银行公司治理的政策建议。
　　
　　一、公司治理理论与农业政策性银行公司治理
　　
　　（一）公司治理的含义
　　公司治理(Corporate Governance)又称法人治理结构，是现代企业制度的重要制度架构，其核心在于企业通过权力制衡机制，监督管理者的经营行为，维护股东和其他利益相关者的权利。吴敬琏（1994）认为：“公司治理结构是指由所有者、董事会和高级执行人员即高级经理三者组成的一种组织结构。在这种结构中，上述三者之间形成一定的制衡关系。通过这一结构，所有者将自己的资产交由公司董事会托管；公司董事会是公司的决策机构，拥有对高级经理人员的聘用、奖惩和解雇权；高级经理人员受雇于董事会，组成在董事会领导下的执行机构，在董事会的授权范围内经营企业。”公司治理研究的是所有权与经营权分离情况下的“代理人问题”，如何降低代理成本，是公司治理要解决的核心问题。Hay和Morris（1994）认为，当经理人与股东之间存在信息非对称时，股东无法对企业价值低是由于经理人偷懒，还是由于外部环境造成的加以判断。信息知情者从外部可以做出合理的判断，从而提高了股东为经理人制定激励合约时的效率。根据Jensen and Meckling（1976）定义，狭义的公司治理问题实际上主要就是股东与董事会、董事会与经理之间的委托―代理关系问题。钱颖一（1995）认为：“在经济学家看来，公司治理结构是一套制度安排，用以支配若干在企业中有重大利害关系的团体―投资者（股东和贷款人）、经理人员、职工之间的关系，并从这种联盟中实现经济利益。公司治理结构包括：（1）如何配置和行使控制权；（2）如何监督和评价董事会、经理人员和职工；（3）如何设计和实施激励机制。”
　　（二）农业政策性银行的公司治理
　　政策性银行作为政府财政和商业性金融二者巧妙结合的产物,同时也是计划与市场相结合的产物。政策性银行自身的特点决定了它不可能脱离经济金融环境以谋求自身的发展，经济环境尤其是金融环境对政策性银行的经营与运作有着至关重要的影响。金融全球化、金融自由化和经济金融化构成了20世纪90年代以来全球经济领域变革的基本趋势和主要线索，也是金融深化的主要表现形式。中国的金融环境在20世纪90年代发生了巨大的变化，经济货币化在20世纪90年代初达到了高潮。在全球金融深化的背景下，政策性银行现有的运作框架与治理模式已不能完全适应这种金融变革的要求。
　　首先，从对外依存度来分析，中国经济与全球经济的联系一直相当密切，而金融开放是相对滞后于经济开放的。金融全球化意味着中国的金融环境与运作模式将受到外资银行和全球金融市场的广泛影响，既有的金融格局将发生巨大变化，最终将是一种中国商业银行、外国商业银行和中国政策性银行共存的一种博弈格局。国内外商业银行对优质客户的争夺会加剧已经存在的国有商业银行与政策性银行争夺客户局面的恶化。
　　其次，中国的金融改革是以市场化为导向的，虽然严格意义上不完全等同于金融自由化，但仍可称之为广泛意义上的金融自由化。在一国国内，金融自由化主要是指金融机构的设置、业务范围和界限以及利率等金融产品价格的自由化。就政策性银行的业务范围和界限而言，金融自由化减少了这些方面的限制，使得政策性银行有可能采取各种创新活动来谋求自身的发展。但金融自由化也放松了对商业银行与其他非银行金融机构的抑制，从而进一步加剧了与政策性银行的竞争。鉴于目前政策性银行资金来源中的绝大部分依赖于以商业银行和其他金融机构为对象，在银行间债券市场发行的金融债券的现状，利率的市场化将导致政策性银行筹资成本的提高，从而要求政策性银行的运作模式与治理机制随之进行变革。
　　再次，经济金融化反映的是经济运行于金融运作的逐步融合。经济金融化主要体现在：经济关系日益金融关系化；社会资产日益金融资产化，融资非中介证券化和金融倾斜的逆转。政策性银行作为政府财政和商业性金融的结合体，在资产业务和负债业务等方面与商业银行具有一定程度上的共同性，不可避免地要受到资本市场和资本市场业务扩展的影响。随着经济金融化程度的加深，这种影响扩大了。经济金融化的发展向政策性银行既有的运作模式提出了挑战，利用资本市场发展政策性银行的资产业务成为各国政策性银行运作模式的可行选择。中国经济金融化的发展，也给政策性银行拓展经营范围和变革运作模式带来了机遇，政策性银行自身的特点决定了它可以而且必须利用资本市场业务来促进政策性功能的发挥。政策性银行所面临的这种机遇与挑战，同样要求其必须进行治理结构的完善和治理机制的变革。
　　完善的公司治理结构是保证银行正确决策、防范金融风险、提高效益的重要保障。农业政策性银行具有公司的一般特征，同时又具有政策性银行的特殊性，从这个角度看，对于农发行而言，公司治理机制必须解决三个方面的问题：一是通过恰当的方式和机制，来选举出真正对国有资产负责的董事和董事会、监事和监事会；二是建立有效的内部制衡机制和激励机制；三是选择高级管理层，并制定有效的激励机制，使他们尽职尽责地履行职责。

　　
　　二、农业政策性银行公司治理的特殊性
　　
　　农发行作为政策性银行，在符合银行的一般规律的同时，其自身特点不容忽视。一是农发行既有政策性属性，也有企业属性，同时具有银行属性。政策属性是农发行的特有属性，是区别于一般商业银行的本质属性，是国家指定并赋予的。而企业属性是农发行的内在属性，银行属性则是农发行的基础属性，是区别财政性的或行政性的一般属性。这一特点从根本上要求农发行必须发挥国家赋予的政策性银行职能作用，同时要适应和遵守市场经济条件下银行生存和发展的一般规律。二是农发行有突出的政策性银行经营目标。目前，粮棉油储备贷款业务、政府调控粮食贷款等业务，是目前农发行承担的政策性信贷任务。这些政策性信贷业务占农发行信贷业务量的80%以上，具有很强的政策性，要求农发行必须以国家政策为前提，而不以赢利为目的。三是资金来源相对单一。与商业银行不同，农发行信贷资金来源主要是中央银行再贷款和发行少量的金融债券。四是委托代理关系复杂。不仅包括与借款人的委托代理关系，还存在与存款企业的委托代理关系，以及与国家有关部门的委托代理关系。五是经营风险的多样性。不同于一般意义上的公司，农业政策性银行面临的经营风险主要有信用风险、操作风险、利率风险、流动性风险、道德风险等。
　　正因为农发行自身不同于非银行企业的特点，又与商业银行有所区别，其公司治理有着自身的特殊性。
　　（一）公司治理目标更加注重社会效益
　　农发行作为国家政策性银行，必须始终将政策目标和社会效益放在首位，按照政策及时供应收购资金，以便从根本上解决长期困扰各级政府的打“白条”和农民“卖粮（棉）难”的问题。因此，在保证粮棉流通体制改革政策的贯彻落实上，具有硬约束和政策刚性。即使是农发行所经营的商业性贷款业务，社会效益也作为贷款决策的重要因素，经营的贷款项目要服从于国家宏观调控目标，有利于农业经济发展、新农村建设。从这点看，股东至上主义的治理目标显然不适用农发行。
　　（二）公司治理重点强调风险防控
　　农发行要保证粮食收购资金安全，这是由农发行政策性银行属性所决定的。而农发行经营风险复杂，主要表现在：1.风险相对集中。农发行业务范围限定在农业产业，由于农业产业的弱质性和低利性特点，决定了农发行的经营风险相对集中。2.道德风险问题突出。由于银行资本的高杠杆性，使得资本获利的可能性大大增加，而资本的道德风险也大大增加。3.粮棉购销企业改革和改制成本会转嫁给农发行。面对上述复杂的风险问题，客观上要求农发行的公司治理强调风险防控，确保国家资产的安全。
　　（三）并购成本远高于一般意义上的公司并购
　　银行业的并购主要发生在金融危机，或是银行经营不善等情况下，此外，银行业的并购行为需要支付巨大的社会成本。农发行作为政策性银行，其发生并购的可能性只有在国家政策发生巨大变化，或是由于经营管理不善，国家财政无力支付银行正常的运行费用情况下发生，因此，有限的并购威胁是政策性银行公司治理区别于一般意义上的公司治理的特殊表现。
　　（四）信息不对称问题异常突出
　　由于信贷市场本身是一个不完全信息市场，农发行较一般企业由于信息不对称而导致的逆向选择和道德风险也就更严重，这使得所有者和管理者之间、总分行之间的代理成本更高。由于信息不对称所导致的管理者利益与国家利益很难联系起来，管理者更容易产生短期行为，通过牺牲银行长期利益获得有利于自己的激励契约。
　　
　　三、农业政策性银行公司治理存在的问题
　　
　　（一）全民所有与产权所有者缺位的矛盾
　　在一元产权制度下，农业政策性银行名为国家所有，实际上却因没有明确的所有者主体，也没有明确的所有权代表而导致产权虚置。国家主要通过政府部门（包括人民银行、银监会、财政部、发改委、审计署、中组部）行使出资人权利，其中财政部门有收益权，人民银行和银监会指导、监督和检查农发行的日常经营管理，中央组织部任命高级管理人员。这种多头管理，带来了多重委托代理关系，也赋予了农发行的多项任务。在实际工作中这又造成了财产界定不清、利益约束机制软化、责任制约机制失衡等问题。党委在内部决策机制中处于决策地位，其作用类似于股份制商业银行的董事会，处于经营管理层的行长、领导班子成员基本都是党委委员。总行党委集决策机构与执行机构于一身，相互制衡关系不明确，容易导致内部人控制。
　　（二）多层委托代理所产生的所有者软约束与经营活动的低效
　　农发行实行一级法人体制，上级行和下级行之间是授权经营体制，因此总行和一级分行、一级分行和二级分行、二级分行和支行，以及员工之间都有委托代理关系，即层层授权，层层代理，委托代理链过长，多层次委托代理关系必然导致信息失真，代理成本和管理成本高。政府与政策性银行、总行与分支行之间的层层委托代理关系，要求层层约束相配套，这种逐级进行的所有者约束可能会导致所有者缺位现象，进而导致三个现实问题：一是所有者的约束程度和目标意愿随着传递层次的增多而递减；二是在层层传递过程中因对所有者的软约束易掺杂某级代理人的私人目标，导致国有资产得不到充分利用，经营行为不合规范；三是在多种因素影响下，各级代理人的利益目标不完全一致，可能导致纵向难以协调、横向无法平衡，使得总体经营战略流于形式，各级代理人又不能为经营结果负责。
　　（三）激励机制弱化
　　农发行内部激励机制以行政激励为主，物质激励明显落后于行政激励。银行的行长作为经营者，对银行拥有一定的控制权，但没有剩余索取权，只获得基本固定的工资收入。这种控制权与剩余索取权的不对称，很难发挥有效的激励作用。同时，由于农业发展银行经营利润全部上缴中央财政，银行行长所拥有的控制权又不足以实施充分的激励，使员工得到有效的激励而努力工作。除了职位提升和感情劝说外，没有有效调动人力资本及其他资源的权力和手段。另外，“官本位”思维也无法拉开收入差距，造成激励效果弱化。
　　农业政策性银行公司治理的特殊性及其体制缺陷决定了政策性银行必须顺应银行业变革的趋势，明晰其产权关系，建立与其变革趋势相适应的治理结构，构建科学的治理机制。
　　
　　四、完善农业政策性银行公司治理的思路与建议
　　
　　（一）明确国家所有者代表
　　财政部作为农发行费用提供者，应该成为国家所有者的代表，但财政部并没有以所有者的身份为农发行建立起强有力的利润约束和预算约束，其原因在于农发行没有被赋予单一的利润最大化的功能定位。银监会虽然不是国家所有者的代表，但它的性质似乎更适合为政策性银行制订合理的考核指标，从而使国家所有者的意图更加明确。总之，在财政部、银监会以及其他国家机构之间，应该为农发行找到一个更好的表述国家所有者意图的代表，真正解决国有独资中的所谓“产权主体缺位”问题，从而为农发行的治理结构完善提供一个良好的制度基础。
　　（二）完善激励机制
　　激励机制是公司治理的重要内容。农发行应该建立有效的激励机制，核心任务是要降低代理人的代理成本，防止内部人控制现象。在这一思路下，应建立明确的业绩考核与评价体系，准确衡量决策机构、管理人员，以及员工个人对于银行所作的贡献，改变以前的基数分配、按人员分配，以及按级别分配的做法，形成以工资、奖金、保险等多种方式在内的、科学的收入分配机制。人事制度改革方面，应根据市场化原则，设置分支机构和内部岗位，干部任免基于业绩，强化考核与监控机制，形成干部能上能下、员工能进能出的市场化用人机制。对高级管理人员淡化行政级别和行政待遇，逐渐转向经理职业化，在收入分配上，可以探索实行年薪制和补充养老金制度等多种方式，强调收入状况与绩效和贡献大小挂钩，拉大收入差距，解决短期激励与长期激励的矛盾。通过干部制度改革解决经营者选择问题。打破干部升迁上的论资排辈传统，在岗位配置上引入竞争和淘汰机制，积极推进各级管理层竞争上岗，实行任期制、聘任制、试用期制等各种富有约束力的用人机制。对经营者的考核严格按照业绩评价指标体系进行，增加考核的透明度、公信力。实行专业技术岗位等级管理，对技术含量高、劳动复杂程度高、替代成本高的岗位，设置业务技术职务，确保不同类型的专业人才都有发展空间。通过分配制度改革,切实解决经营者激励问题。

　　（三）健全内控机制
　　完善内部控制体系，形成部门内部自我约束、部门之间相互制约、上级行对下级行有效控制的机制，实行领导干部任期、离任责任稽核、加强监督检查、严厉惩治违规违纪违法行为等措施。进一步完善信贷管理制度、信贷管理责任制和审贷分离制度，形成一个有效的防范风险的内控机制。
　　（四）完善组织体系
　　建立符合现代政策性银行要求的组织结构体系，形成灵活的金融创新机制。首先，调整组织结构，优化机构设置。坚持以提高效益为中心、集约化经营、提高服务质量、减少管理层次等原则，进行组织结构和机构设置改革，特别是建立从总行到分行再到支行实行统一管理的研究开发体系，形成面向市场、面向客户的金融创新组织结构。
　　（五）加强公司治理外部环境建设
　　一是完善相关法律制度。国家应尽快建立政策性银行法，使农业发展银行经营有法可依。二是建立农业发展银行的资本金补充机制，充实资本金。三是建立利润返还机制，在每年上缴中央财政的经营利润中按一定比例返还农业发展银行，以实施有效的激励机制。四是加强市场信息披露，提高经营的透明度。规范政策性银行信息披露制度，增加政策性银行经营管理的透明度，接受相关利益人和社会的监督，使政策性银行高层管理人员的收益与风险相对称；五是加强市场信息披露，提高经营的透明度。规范政策性银行信息披露制度，增加政策性银行经营管理的透明度，接受相关利益人和社会的监督，使政策性银行高层管理人员的收益与风险相对称，从而保证政策性银行职能作用的有效发挥。
　　
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　　（责任编辑：李琳）

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