人民银行内部会计控制的新思考

来源:用户上传      作者: 人民银行天津分行事后监督中心课题组

　　摘 要:本文通过对人民银行加强内部会计控制所采取措施的介绍和分析,从系统或整体的角度,提出了人民银行完善内部会计控制的总体设想,同时应具体从会计控制环境､业务风险评估､控制活动和措施､控制信息的沟通和监控五大要素加强建设｡
　　关键词:会计控制;控制环境;风险评估
　　 中图分类号:F830.31文献标识码A文章编号:1007-4392(2007)03-0027-03
　　
　　内部会计控制作为提高会计信息质量､防范资金风险的重要闸门,其完善和健全是进一步强化内部管理,确保会计资料真实与完整的必要保障｡过去,人民银行对内部会计控制的认识一直停留在所谓的岗位职责划分等相当具体的阶段,很少把内部会计控制作为一个动态过程或整体来看待,更忽略了会计控制赖以生存的环境等因素分析｡鉴于此,本文从相对宏观的角度,来探讨完善人民银行内部会计控制的设想,以便整合现有会计控制资源,促进会计控制作用的有效､充分发挥｡
　　
　　一､人民银行加强内部会计控制的措施
　　
　　从1984年人民银行开始执行独立的中央银行职能以来,在加强会计控制方面,采取了两大措施:一是及时制定和完善了有关会计控制的制度｡这些制度又大致可划分为两类,一类是相对宏观的制度,从较高的角度指导和说明如何加强对会计核算部门的管理,按时间排列,共有8个制度 (见表1);一类是针对具体业务的有关制度｡如针对会计(营业部)､国库､货币发行等业务,从岗位设置､会计核算､重要空白凭证的管理等方面制定了具体的操作规程､办法和规定;另外,还制定和完善了有关大宗采购､固定资产管理､在建工程､财务管理等制度｡二是不断强化和完善会计控制机构的建设｡为健全和完善内部自律机制,人民银行于1998年成立了内审部门,除对各职能部门､分支机构､行属企事业单位及其工作人员依法履行公务情况进行监督外,加强了对资金､财务等的重点岗位或重点业务环节的管理和控制｡针对会计核算业务易发生风险的特点,在内审部门采取不定期的检查外,2004年又设立了事后监督部门,专门负责对会计､国库､发行和外汇等业务的日常会计监督｡此外,每年总分行还组织开展一系列的业务检查活动,如对会计联行､国库业务的检查等｡这些措施的出台,一定程度上强化了人民银行内部会计控制机制,同时内部会计控制能力也逐步得到增强｡
　　
　　
　　二､人民银行加强内部会计控制的措施存在的问题
　　
　　人民银行所实施的会计控制措施总体上表现为:一是制度大都是针对具体业务而制定的,相对宏观的制度较少;二是会计主体过于分散,会计职能分得过细｡以上总体表现的根源,就在于没有从整体或系统的角度分析和认识内部会计控制,只是就事论事,用静态的眼光看问题｡
　　
　　(一)控制环境未引起重视
　　内部会计控制环境的好坏对内部会计控制是否有效发挥起着至关重要的作用,即便设立良好的内部会计控制制度,也会因执行者的能力不足或存在道德风险而达不到应有的效果｡从人民银行发生的金融案件来看,内部会计控制失效的根本原因不在于没有内部控制制度,而在于控制环境的不完善,内部会计控制制度没有落到实处｡《内部控制指引》中虽对内部控制环境从道德风尚､行为规范､激励机制､纪律约束等方面进行了阐述,并强调要提高员工对内部控制的参与意识,但如何通过成立一个组织来营造良好的内部会计控制环境,尽可能地消除道德风险,并促进控制环境效用长期保持下去,成为了构建内部会计控制急需首要解决的问题｡
　　
　　(二)控制目标不明确
　　由于会计控制制度散见在不同的制度文件中,到目前为止,尚没有任何制度对内部会计控制下一个确切的定义,也没有对内部会计控制目标的具体阐述,更没有体现出会计控制是一个动态的过程｡现有措施的出台都是在特殊情况､背景下产生的,如为加强人民银行内部控制,促进依法履行职责,成立了内审部门,随着人民银行内部风险案件的发生,为防范资金风险,成立了事后监督部门,专司与会计核算相关的业务审核,这样会计核算业务在前台实施复核的情况下,事后监督仍每天再复核一遍,若以这种方式延续下去,岂不是还要对事后监督实施再复核,这种哪儿出了风险,就弥补哪儿的做法,其根源就在于没有从整体的角度把握和思考会计控制的目标｡
　　
　　(三)控制资源利用率低
　　由于没有明确的控制目标,各职能部门只是安于自身职能的执行,部门间沟通交流的少,资源利用率低｡虽《会计基本制度》提及,会计有关业务部门应各司其职､分工协作,如会计部门应对全行的会计业务实施监督,并对其他部门的会计监督工作进行指导;营业和有关业务部门办理核算业务时应实行柜面监督,加强对会计凭证的审核;事后监督部门应及时对已完成的会计核算业务开展事后监督､反馈监督结果,纠正核算差错,提出完善会计管理和内部控制的措施､建议｡但如何加强这些部门之间的协调和沟通,界定各自的责任,没有一个制度针对此加以规定,这为实际工作带来了许多麻烦,甚至可能引起对全局重大风险关心不够等｡
　　
　　(四)风险评估相对较弱
　　人民银行虽早在《关于进一步加强人民银行会计内部控制和管理的若干规定》中提及“风险防范”的字眼,但对风险防范的前提“风险评估”提及甚少,直到《内部控制指引》的出台,才将风险评估提到了议事日程,并从分支机构的基本相关风险的类型､风险评估框架的建立､风险的识别､分析和应对,对相关风险进行持续监控和有效管理等进行了阐述,但风险评估尤其是会计核算业务的风险评估不是一个部门如内审部门就能解决的,它需要相关部门的通力协作,在深入研究会计核算业务流程的基础上,确定哪些环节存在风险,以及这些风险需要哪个部门采取怎样的措施进行控制,只有这样,才能将风险降低到可接受的程度或水平｡
　　
　　三､完善人民银行内部会计控制的政策建议
　　
　　(一)人民银行内部会计控制的总体框架设想
　　基于《内部控制指引》的思路,本文界定人民银行内部会计控制应包括以下要素:(1)内部会计控制环境;(2)业务风险评估;(3)会计控制活动和措施; (4)会计控制信息的沟通;(5)对内部会计控制的监控｡其设计理念为,一是强调会计控制是对过程的控制,而不是对结果的控制｡它改变以往传统的会计控制观念,更多地关注会计的事前和事中控制,而不是一味地用事后的手段来弥补,尽量将资金风险消除在萌芽状态;二是强调会计控制是一个动态的系统或整体,而不是简单地等同于制度的堆积｡在这个动态整体中,各要素相互关联,即相关各职能部门在一定的控制环境下不断开展对业务的风险评估,在此基础上采取相应的控制措施实施持续的监控,而这些活动都是以信息交流与沟通为基础｡这样,一方面有利于消除“不增加价值”的工作,另一方面也有助于相关职能部门加强合作,实现在不同环节对持续不断的信息流和资金流的高效管理,最终促进内部会计控制整体不断得到持续优化｡因此,内部会计控制整体作用的有效得益于每一个要素作用的有效发挥,若任何一个要素发挥失常,内部会计控制将失去应有的意义｡
　　
　　(二)人民银行内部会计控制要素的构建思考
　　1.营造良好控制环境,增强风险防范意识｡一是培育和塑造相应的内部会计控制环境,培养全员参与的意识,培养职业道德意识,使会计控制环境意识深入人心;二是针对目前人民银行各会计相关部门资源分散的局面,建议总行设立风险管理委员会,成员由相关职能部门司局人员组成,主要负责内部会计控制整体框架的相关工作,即负责内部会计控制环境的构建､会计核算业务的风险评估,会计信息的沟通以及对会计控制活动的监控等工作;相应地,在分中支行设立风险管理部门,直接受总行风险管理委员会的指导,其职责负责本级会计控制整体框架的相应工作;三是内部会计控制各职能部门要不定期地开展自评,评估自身的工作是否到位,找出自身的不足之处,并做到及时进行完善｡

　　2.分析业务流程,加强风险评估｡风险评估时,应遵循业务种类完全覆盖原则､预警功能原则､计量性原则和有效性选择原则,从整体到局部,逐层加以剖析,即首先要按业务性质进行归类,找出各个流程中的主要风险点;其次要按照业务风险的信息结构和风险源的性质,有针对性地制定出科学适用的风险计量方法｡如营业部业务,首先将其分为一般业务､同城票据交换业务､支付往来业务等;若再以一般业务中的准备金存款为例,其业务总流程为:商业银行缴存(A)一网点审核并记账(B)一事后监督审核(C);在此基础上,分别分析业务的子流程,如子流程A又可以分析得出,是否按期缴存,缴存余额表是否有效等等,并对此找出相应的风险点和风险环节｡
　　3.针对评估结果,采取相应的控制措施｡在业务风险评估的基础上,应针对不同业务风险的性质和大小,采取相应的措施加以计量相控制,一方面要注重对风险性质的识别,针对不同的风险分别授予不同的权数,采取相应的控制方法;另一方面要关注控制环境的变化,如随着会计电算化的迅速发展,会计业务流程发生较大改变,会计部门的劳动组合和控制方式也应随之变化｡
　　4.加强信息的交流和沟通,共享信息资源｡内部会计控制作为一个动态系统,它包括不同环节之间持续不断的信息流和资金流,其每个控制环节都执行不同程序,并与其它环节相互作用与影响｡因此,整体会计控制价值最大化的实现需要,一方面风险管理委员要牵头组织各成员间的沟通,以实现信息共享,优势互补,有针对性地开展工作,同时有助于消除部门间的误解和疑虑;另一方面各职能部门要加强自身员工间的沟通,培养和提高员工参与会计控制的意识,以便开展自评｡在实践中,最有效的解决方法就是促使内部会计控制信息沟通的制度化,形成一种约束机制｡
　　5.实施监控,增强会计控制的有效性｡内部会计控制的监控主要是对控制的整体框架及其运行情况进行跟踪､监测和调节,同时要在监督评价的基础上看是否能够及时对各类监控中查出的问题进行整改､进一步加强管理等,这就需要,一方面风险管理部门对会计控制环境营造是否适当､业务的风险评估是否合理,会计信息的沟通渠道是否畅通进行评价,促进问题的整改;另一方面由内审部门事后监督部门对前台会计核算业务进行不定期和定期的检查和监督;同时各职能相关部门要加强自评,从而不断促进人民银行内部会计控制从不同角度得到持续的监控,整体的内部会计控制日趋完善和健全｡
　　
　　课题组组长:谢 钢
　　课题组成员:玉志耆 尹月丽
　　执 笔 人:尹月丽
　　(责任编辑 秦亚丽)

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