浅谈我国农村信用社改革

来源:用户上传      作者: 马明立

　　摘 要：本文针对当前农村信用社改革过程中出现的种种问题，从体制、制度、政策层面分析问题出现的原因，并提出深化农村信用社改革的政策建议。
　　关键词：农村信用社；产权制度；市场定位；市场退出
　　中图分类号：F830．61　文献标识码：B　文章编号：1007－4392(2006)11－0008－04
　　
　　一、农村信用社改革存在的主要问题
　　
　　(一)部分农村信用社采取变通方式强行达标
　　资金扶持是这次农村信用社改革制度设计中的一种正向经济激励机制。但不可否认的是，“硬指标带来了高水分”。一些信用社不惜通过人为的方式，在较短时间内大幅度改善资产质量、提高资本充足率。即将已经到期或即将到期而不能按时收回的贷款，通过展期、借新还旧的方式转为正常贷款，从而降低不良贷款率；通过大规模增加贷款投放和提高中、长期贷款的比重来增加正常贷款的比例；通过调帐、提供不合规或虚假的贷款担保等方式，来增加抵押、质押贷款比例，从而减少加权风险资产总额，提高资本充足率；通过以贷引资方式来增加农村信用社的股本金。一些基层社入股管理工作简单化，在发放贷款时，往往把入股作为先决条件，即先入股、后贷款，要求贷款户用贷款金额的一部分入股；更有甚者，一些农信社为了得到政策支持涌入了大量名为股金，实为存款的“假股金”。
　　
　　(二)农村信用社法人治理工作进展迟缓
　　农村信用社改革的目标之一是使农村信用社能够真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体。要实现这一目标，关键就是要完善法人治理结构，转换经营机制。但实际效果却不理想，其主要原因：
　　一是农村信用社改革动机的偏差。国务院制定的改革目标是“花钱买机制”，而农村信用社进行改革的直接目的是为了获得政策支持，即获得人民银行的专项资金支持。部分农信社从高管人员到一般员工，把国家的资金扶持等同于国有商业银行的不良资产核销，认为只要达到专项票据发行兑付的两项硬指标，就大功告成。
　　二是农村信用社高级管理人员对手中的权力难以割舍。法人治理的核心内容是“三权分离、委托管理、授权经营”，而现在农村信用社的高级管理人员特别是主要负责人集三权(决策权、经营权、人事权)于一身。法人治理结构的改革从一定程度上是革掉高级管理人员特别是主要负责人过分集中的权力，因此，作为农村信用社改革的主要组织者和推动者，高级管理人员特别是主要负责人不可能心甘情愿地拆分现有的权力。
　　三是所有权仍然缺位。尽管农村信用社通过大规模的增资扩股工作，在较短的时间内募集了大量的股金，外部股东的比例大幅度增加，但外部股东关心和推动农村信用社法人治理工作的能动性却很低。
　　
　　(三)农信社改革和服务“三农”目标并不完全一致
　　国家组织实施这一轮农村信用社改革的主要目的是通过政策扶持，促使农村资金回流，解决农户和农村企业贷款难问题，为发展“三农”服务。而在农信社看来，就是要充分利用这轮资金扶持政策，先把农信社自身的“蛋糕”做大。这次农信社改革的基本方向是，“好的变银行，一般的变联社，差的还是信用社”。农信社朝着银行制的方向改革，符合农信社职工的利益，却没有考虑农民的利益，也没有倾听最有资格发言的农民的呼声。
　　
　　二、原因分析
　　
　　(一)制度因素
　　一般认为，合作金融是以国际合作原则为标准，以社员的股金为资本，以社员为基本服务对象，以既定的金融业务为经营内容的经济组织。合作金融同样需要遵循自愿、民主、互助和非盈利性等合作经济的基本原则。这构成了农村信用社不同于其他金融组织的产权特征。即一部分是由社员投资入股形成的私人股权，另一部分是不可分割的公积金形式的公有资产，也就是“股金制度+公积金制度”的二元复合产权制度。在正常制度环境下，出资人股的社员毫无疑问是农村信用社的产权所有者。但在实际运行中，信用社的产权主体名义上是全体入股社员，而事实上的产权主体却变异成国家或集体，该集体并非全体社员组成的集体，而是一个以地方政府为主体的较为含混模糊的集体。这就造成信用社产权虚置，真正的产权主体被架空，社员对信用社所拥有的产权被严重消弱。同时也意味着社员作为出资人，难以对信用社履行真正的监督和民主管理的权利，自然无法要求其对农村信用社的风险承担责任，从而使信用社经营中的风险承担主体无法落实。
　　由于社员的权利被架空，信用社的经营方向和经营原则就会偏离为农服务方向，片面追求盈利或其他经营目标。一些信用社往往背离社员贷款优先的原则，在社员的合理资金需求末得到满足的情况下，出于盈利动机或受地方政府行政干预，将贷款投向乡镇企业、公共基础设施等领域，有的甚至将信贷资金违规挪作他用，严重影响“三农”贷款的正常发放。
　　产权虚置及存在的缺陷，也使得农村信用社法人治理结构不健全，缺乏有效监督约束机制，信用社经营状况的好坏，很大程度上取决于管理人员个人素质和道德修养。在大多数情况下，权力约束乏力会带来道德约束力苍白无力，容易导致内部人控制，经营管理人员滥用职权，违规经营，内控制度松驰，从而使风险隐患加大，甚至发生严重经济案件。
　　
　　(二)政策因素
　　长期以来，各级政府要求农村信用社承担支农等政策性义务，使其承受了相当部分政策风险和改革风险。农村信用社本应得到国家在补贴和税收等方面的政策扶持，但国家在给予农业发展银行贷款贴息时，并没有给予农信社以补贴，反而同其他金融机构一样要缴纳营业税、所得税等。同时，农村信用社历史包袱沉重。2003年国务院关于深化农村信用社改革试点方案中规定，对于试点地区的农村信用社，国家主要给予下列扶持政策：补贴、保值、贴补息、优惠的税率、专项再贷款(专项中央银行票据)和灵活的利率政策。但在现实操作中，这些政策作用的发挥，都有一定的限制或条件的。2003年中国人民银行决定用专项票据和专项借款置换农信社的不良资产，以减轻农信社的历史包袱。然而，专项票据和专项借款的申请是需要一定的条件的。以专项票据为例，根据中国人民银行《农村信用社改革试点专项中央银行票据操作办法》，考虑以专项票据置换不良贷款和弥补历年挂账亏损因素后，实行乡镇信用社和县、市联社两级法人体制的信用社资本充足率应达到零，实行统一法人体制的信用社资本充足率应达到2％，农村商业(合作)银行资本充足率应达到8％。两年内，人民银行还会将置换来的不良资产委托给农信社清收。而两年后，专项票据到期时的兑付条件是：实行乡镇信用社和县市联社两级法人体制的信用社资本充足率应达到2％，实行统一法人体制的信用社资本充足率应达到4％，农村商业(合作)银行资本充足率应达到8％，按“一逾两呆”口径考核，不良贷款比例较2002年12月

末的降幅不低于50％。到期后，若末达到上述条件，票据延期两年，两年后若仍未达到条件，人民银行会以其不良贷款和历年挂帐亏损置换回专项票据。也就是说发展不好的信用社，历史包袱仍要自己背。值得注意的是，即使中央银行按照试点地区信用社2002年底实际资不抵债数额50％安排专项再贷款提供资金支持；或由中央银行发行专项央行票据用于置换信用社2002年底实际资不抵债数额50％的小良贷款全部兑现到位，中央政府只是解决了历史包袱的一半，而另一半需要由省级政府筹集，在目前财政状况下，这很难成为现实。特别是经济落后的省份，农村信用社的历史包袱重，而财政支付能力有限，解决农村信用社的历史包袱问题只能是一种美好的愿望。与对国有商业银行的扶持政策相比较而言，目前农村信用社享受到国家扶持政策的好处还是有限的，要求也有些苛刻。
　　
　　(三)市场定位
　　从农村信用社的职能定位与农村信用社的历次强制性制度变迁过程看，服务农业、农民和农村经济是农村信用社产生和发展的根源和目标，这是不能改变的。也就是有利于农户增收、农业发展和农村经济增长的金融需求的满足，是应当赋予农村金融机构的基本功能。农村信用社作为支农的主力军和联系农民的“金融纽带”，无论怎样进行改革，都应当有利于实现上述功能，这是毋庸置疑的。但农村信用社要求生存、求发展，又必然要追求一定的盈利性。
　　农业生产极其特殊，受自然条件影响很大，如种植业、养殖业，可能由于天灾或市场行情的变化而使农民蒙受巨大损失。农业的这种特性容易导致农信社出于自身盈利的需要，将金融服务转向有巨大吸引力的工商企业，或干脆将吸收的存款投向资本市场或拆借给其他商业银行。另外，部分信用社在增资扩股章程承诺可以对股民发放入股金额的2－3倍的贷款，而利率又不上浮，这样谁入股金额大，谁就能获得更多的优惠贷款，容易导致作为入股大户的个体工商户贷款比例上升，而农户小额信用贷款难以保证；贷款额度将会增加，贷款风险加剧；未入股的农户较难获得贷款。所有这些会使农村信用社的服务方向与改革初衷发生偏差，削弱服务“三农”的力量。如何解决这一对矛盾也是比较紧迫和棘手的问题。
　　
　　(四)社员关系解除、机构退出和市场准入
　　目前对农村信用社入股社员的道德水准基本无任何规定，对不称职成员的惩处更无从谈起。这样，信用社社员拥有享受信用社优先贷款和优惠服务的权利的同时，若信用社对使用贷款不当、甚至侵吞了该贷款，或即使投资成功却瞒而不报以逃避偿还信用社贷款本息的社员，不将其惩处甚至开除或剥夺其下次借款的权利，则情况可能与原来人民公社制度相类似，社员可以尽情享受集体带来的好处而不提供多少贡献，“搭便车”现象将更为严重和普遍。在这种示范效应下，一个社员或部分社员的偷懒行为就会导致全体社员“倒退”到更低的劳动供给水平上，这也是信用社效率低下的重要原因。
　　
　　(五)组织服务体系
　　农村信用社的最高行业管理机构就是省农村信用联社，且归口省政府管理。而对于国有商业银行和股份制商业银行，实行的是总分行制，自上而下有统一的组织管理体系。是否参照商业银行的做法，成立金融合作总社，自上而下进行统一管理，理论界存在很大分歧，且反对的声音较多。不可否认的是，农村信用社确实存在规模小、经营成本大、市场竞争力弱、抵御风险能力差、自我积累成长能力低等先天性不足。同时，农村信用社在全国缺乏一个统一的行业管理服务组织，也存在以下一些问题。首先，“中国信合”的品牌效应难以充分发挥。由于缺少全国统一的组织体系，农村信用社从营业大楼的装潢到内部制度的制定及企业文化建设等等均不统一，这不利于“中国信合”品牌的打造，更不利于培养人们对“中国信合”的忠诚度。其次，资金结算渠道不畅，外汇业务不能开展或发展很慢。目前全国农村信用社的结算渠道不畅，至今没有独立的现金供应、资金配置、联行通汇体系，无法提供覆盖全国的高层次结算服务，已经成为制约农信社发展的“瓶颈”。再次，内控机制的完善、人才的引进和培养、金融产品的创新等受到很大的制约。最后，信息传递慢，社际交流少。农信社缺少一个全国性的组织，无论是政策的下达还是问题的上传都需要借助于人民银行或银监部门，导致农信社错失良机，效率低下。
　　
　　三、深化农村信用社改革的建议
　　
　　无论是考虑现有农村信用社的改造，还是考虑农村需要什么样的金融机构，都必须坚持农村金融机构支持和服务“三农”的制度特征，并通过相应的制度约束，保证其功能实现。这些制度特征和约束至少包括：立足于农村社区的金融组织；这个组织的功能是聚集农村、农业和农户的资金，并通过金融手段在“三农”发展中进行配置；这个组织应当使农民贷款尽可能地方便，并有内在动力；这是个能够自动进化的、开放的和动态的制度安排，随着各地“三农”需求的变化而调整自己的组织结构和功能方向；这个组织体系应当具备自我风险控制能力，并受相应必要的监管约束。但对如何解决支农职能与追逐利润的矛盾仍没有给出现成的答案，需进一步研究探讨。对于由于自然灾害或由于国家政策调整所造成的借款人不能还款的，建议根据具体情况，由中央或地方财政、或专门设立支农风险基金给予一定的补偿，解决农村信用社贷款偿还的不确定性，降低不良贷款比率。同时，设立中小金融机构存款保险制度，提高农村信用社的支付能力和社会信誉度。
　　随着信用社在国家政策扶持下走向全行业扭亏为盈，步入健康发展轨道，信用社入社的门槛可适当提高，成员的资格要受到适当限制，鼓励关心信用社发展、守信用、道德水平高的人入社，并重点吸收当地农民、有实力会管理的种养大户、产品经销户和农民所办企业的股份，股权适当集中，同时控制信用社员工所占股份，防止“内部人”控制。在此基础上，建立社员开除机制，提高社员的凝聚力和向心力，培养社员对信用社的荣誉感。
　　建立农村信用社市场退出机制也是需要解决的一个问题。要明确信用社处于何种情况下就必须实行市场退出，中央银行和监管部门不予救助。考虑到道德风险控制较难，且单个信用社的市场退出影响不大，必须让市场的硬约束机制得到落实。一旦信用社处于资不抵债情况，即加权后的风险资产加所有者权益不及负债，应责令其宣告破产，并明确破产信用社的高级管理人员终身不得担任金融机构高级管理人员。另外，当一地的经济总水平达到一定程度，经济结构发生明显变化，信用社可根据社员意愿归于解散，或经清产核资并入其他金融机构。
　　建立市场退出机制的同时，必须完善市场准入机制。这应该放在农村金融发展背景下进行考虑和设计。近年来，随着国家宏观调控和利率政策调整的影响，民间借贷日趋活跃。在有些地区，这种非正式制度安排形式的影响力和市场占有率甚至超过了正规金融。民间借贷虽不完全具备合作金融的制度特征，但也有与信用合作的产生和发展同出一源的地方，如都是市场经济中的弱势群体争取资源配给的自救行为；都带有互助合作性质，特别是其中的自由借贷和合会，互助合作、共担风险、共享利润的特征很明显；自由组合，门户开放；主要在一定社区内存在。因此，引导和规范民间信用，改组改制为农村信用合作机构是一个可行的选择。要研究建立符合条件的民间借贷进入正规信用合作制度安排的渠道和入口，市场准入的门槛宜低不宜高，且宽进宽出，并通过制定《农村信用合作社法》进行规约。
　　建立全国统一的垂直型农村信用社联社组织体系，承担行业管理、自律和服务职能，即在县(市)合并统一法人的体制下，在中央、省、地市分级设立农村信用社联社，由县(市)农村信用社、地市农村信用联社、省农村信用社联社逐级向上人股，各级联社各为法人，逐级向下行使行业管理、自律和服务职能，并接受下级联社、信用社(股东)的监督。各级联社的宗旨是为下级信用社、联社服务，不以利润最大化为目标。这样可以结成一个全国性的利益共同体，以提高农村信用社的社会政治地位，更好地保护农村信用社及农村和农民的利益。
　　(责任编辑　黑延成)

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