浅析国有企业应用全面预算管理常见的问题与对策思考
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摘 要 全面预算管理是企业为实现经营战略目标，加强内部管理和控制，提高自身竞争力和风险抵御能力，而建立起来的一种内部管理制度。国有企业启动全面预算管理至今已十余年，这期间取得很大成效，但不可避免也暴露出一些问题，本文根据笔者在国有企业应用全面预算的工作经历，就其中常见的问题做出一些分析并提出解决对策。
关键词 国有企业 全面预算管理 常见问题与对策思考
一、国有企业应用全面预算管理的发展和成效
我国随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，现代公司制度的逐步建立和完善，尤其是加入WTO，全面预算管理逐渐被越来越多的管理者所认识，2000年原国家经贸委下文率先提出公司应建立全面预算管理制度，之后，财政部在2001年、2002年、2010年、2016年陆续发布有关全面预算管理指导意见，2017年颁布了《管理会计应用指引-预算管理相关应用指引》，这些国家行政规章逐步完善的过程，也是全面预算在国内企业、特别是国有大中型企业规范实施、为国有企业经济做大做强起到重要作用的历程。就笔者所在的深圳市，从2006年开始对所有直属国有企业推行全面预算管理，经过不断的实践，至今，全面预算管理已发展成为市国企内部一种积极有效的管控手段，是企业管理不可缺少的组成部分，通过全面预算管理整合了企业资源，激发了活力，控制了成本，提高了整个国资的经济效益。
二、国有企业应用全面预算管理存在的主要问题
（一）预算目标缺乏战略导向性
目前国有企业预算目标确定大致三种方法，一种是研究企业年度具有哪些资源，在资源制约下可以实现什么目标，一种是以下一年投资计划、生产规模、行政上级对公司利润增长期望来确定目标，第三种是以历史经济指标和过去事项为基础，考虑行政指令适当增减来计算目标，这种三种方式的预算目标均未立足未来战略规划，与战略规划衔接不紧密，甚至脱离企业战略规划，就会出现重视短期活动，忽视长期目标，注重小我利益，忽视企业整体可持续性发展等不协调现象，这一点在集团公司表现尤为明显，压力和矛盾聚焦在集团总部层面。
（二）预算管理沟通与协作较为困难
在预算管理运作时，一方面会出现企业内部各层面对预算运作的理解与集团管理层相差甚远；另一方面，业务部门不重视，认为预算管理是就是一套财务预算表格，大家在帮财务部门搞预算，但实际情况财务部门凭一己之力难以运作整个企业的全面预算；第三，各部门之间、各部门与管理层之间互动沟通少，整个预算管理的协作局面未建立，互相扯皮、互相推诿的现象倒时有发生。
（三）預算执行管控比一般企业更易松弛
国有企业实施预算管控时，由于权责不明确，更容易出现弹性空间，弹性过大，就会产生预算松弛，比如，预算编制时经常出现各部门和集团预算管理部门讨价还价的局面，执行过程中时不时会要求追加预算，或者预算调整权限过大，超预算或无预算项目照样开展，使得预算对实际行为控制严重受损，经营部门还将这种调整行为称之为经营需要，这一点在集团公司中业务规模快速扩张的子公司较为明显。
（四）预算考核易流于形式
国有企业普遍有种观点，企业内部年度考核主要依据是业绩完成情况，预算目标完成情况是整个年度考核机制里微乎其微的一个指标，缺乏有效的预算考核，没有建立健全预算考评机制。一方面，考核在年度绩效考核中占比较低，预算完成情况影响不了全年绩效考评；另一方面，很多国有企业未把对下属公司预算执行情况与下属公司管理者的薪酬真正挂钩起来，也未将员工薪酬与预算考核结果进行挂钩；更有甚，考核过程带感情色彩去对待被考核人，严重打击了预算单位积极性和主动性，预算管理的好坏在企业考核中流于形式的较多。
（五）预算管理信息反馈滞后
预算管理过程执行的信息反馈较为滞后是企业实施预算管理的又一困难，一方面，目前，相当一部分国有企业实施全面预算管理仍主要借助于Excel工具，在大数据兴起时代，使用Excel工具等同于人工手动统计，必然会导致预算信息跟进时出现一系列问题，比如，数据容易混淆、数据可以被任意修改、技术性错误时不时冒出来等等，分析和考核比较之后；另一方面，即便建立了信息系统，业务系统与财务系统往往处于孤立状态，两大系统不同意，不联结，数据获取仍要靠人工加加减减，业务部门在每月结束后都翘首以待财务部门的财务数据，然后再与预算科目进行匹配，计算出执行报表。这种情况下，更谈不上分析的及时和考核的准确性。
三、国有企业应用全面预算管理的改进对策
（一）应以企业战略目标为导向，确定预算管理目标
企业以战略目标为导向确定预算目标，企业战略目标反映企业在一定时期内经营活动的方向和所要达到的水平，具有全局性、长远性、纲领性、导向性等特点，全面预算是实现战略目标的具体行动方案，因此，无论如何，每年的预算制定目标是不能偏离企业战略，即便国有企业在某个阶段、某个时期会受一定的行政关系约束影响，但整体上，国企战略目标和规划仍是当地政府批准实施的产业布局发展目标，国有企业的预算管目标仍是以长期战略目标为基础，吸收包括国有企业应承担的重要社会责任的一个综合体系。
（二）应深入理解和认知预算管理，发挥业务部门积极作用
大中型国有企业往往是一个庞大机构，各部门、各业务板块分工相当明细化，预算本身是企业内部经过协商所制定的一个契约，企业规模大，形成契约的过程就会曲折，这就需要企业从上到下对预算管理有统一的认知理念。一方面，领导要重视和支持全面预算管理，董事长总经理要带领大家清楚理解全面预算是一个把战略落实到行动，保证公司目标达成的管理工具；另一方面，它不仅仅是财务部门事情，它需要上至企业管理层，下至基层员工的全员参与，需要发挥各业务部门的积极作用，相互协同、共同努力完成的一项工作。
（三）应强调预算管理刚性这一特征，实现对下属公司预算实质性管控 基于国有企业特有的文化氛围，国有企业更应始终强调全面预算管理刚性这一特征，加大实施预算管理的力度，才能提高预算管理的实质控制作用。刚性控制的具体可理解为：在编制时，预算目标以战略目标为依据，减少讨价还价和短期博弈的空间；预算执行时，以预算值为约束指标，任何超出预算值的支出都需要通过特定审批流程审批后才能使用，对于预算内资金，按照审批程序执行，对于预算外的项目支出，应该按规定程序支付，通过刚性控制保证某些项目不超预算，国有企业应全面提高全面预算执行的“权威性”，有效防止预算松弛，保证对下属公司预算的实质性管控。
（四）应完善有效的考评机制，强化预算的激励作用
预算考评是国有企业预算管理实践中比较薄弱的一环，我们应该认识到，预算考核是发挥预算约束与激励作用的必要措施，建立完善预算考核体系是对预算执行效果的一个认可过程。最佳实践表明，成功的预算考核体系至少具备几个特征：科学设计预算考核指标体系、合理界定预算考核主体和考核对象、加强对预算体系运行情况的考核、按照公开公平公正的原则是事实货币与非货币激励。与此同时，预算考核结果必须要应用到奖惩管理中，必须要强调约束与激励并存，对于预算执行偏差超过范围的，进行惩处，完成预算目标的进行奖励，只有将奖惩方式落到实处，才能实现预算管理的严谨性，真正提高基层单位预算工作的积极性，确保预算管理进入健康的科学轨道。
（五）应全面提升预算管理信息化水平，提高预算管理业财融合效率
国有大中型企业过于庞大的业务系统和众多的内外部环境因素相互交织，往往会产生管理信息上的盲点，国有大中型企业对现代信息手段、网络化信息平台的需求是非常大的，基层预算管理单位尤为强烈。因此，我们要从利于企业长期发展目标的实现、利于企业整体协调发展的角度，大力提升预算管理信息化水平，促进业财融合。如笔者所从事的轨道交通企业，近几年一直致力于预算集成信息化建设，联通各生产、人力、合同等系统，消灭信息孤岛，实践表明，在提高预算业财融合取得一定成效，进而对整个企业管理产生了积极意义。
四、结语
全面预算管理是企业驾驭外部环境的不确定性，减少决策的盲目性和隨意性，提高整体经济效益和管理水平的重要途径。国有企业在全面预算管理方面取得了一定成效，但国内外经济形势变化多端，因此对全面预算管理的研究不能停滞，对全面预算管理中产生的问题要进一步加以分析、解决并完善，充分发挥全面预算管理在生产经营中的作用，进而提升企业市场竞争力。
（作者单位为深圳市地铁集团有限公司）
参考文献
[1] 财政部会计资格评价中心.高级会计实务[M].中国财经出版社传媒集团/经济科学出版社，2018.
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