基于“协同论”的政府投资项目运用EPC模式的思考

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　　摘 要：为推进建设领域的高质量发展，在国家及建设主管部门的大力支持和推动下，工程总承包EPC①模式正由工业领域全面拓展到市政建设、房屋建筑等领域，并鼓励政府投资项目积极采用。本文通过分析工程总承包EPC模式的基础理论、定义和特征，结合国内外发展历程等基本情况及国内实际调研情况，提出政府投资项目运用工程总承包EPC模式的政策建议。
　　关键词：协同理论；基建项目；工程总承包；项目管理
　　DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.3.09
　　中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2019）03-0057-07
　　长期实践表明，采用设计和施工分离模式的政府投资项目普遍存在建设周期长、设计与施工协调难度大、项目投资控制难等问题。为促进市政建设领域的高质量发展，进一步解放生产力、释放市场活力，实现建筑业的质量、效率、动力等变革，全面提高要素生产率，就要积极转变观念，其中工程总承包EPC模式是重要可行的方式之一。
　　一、工程总承包EPC的基本情况
　　（一）工程总承包EPC模式的基础理论——协同论
　　徐天雪等（2018）认为，协同论是西德物理学家哈肯教授提出的一门系统科学理论，是研究由大量子系统组成的系统在什么样的条件下产生相变，以及相变的规律和特征的一门综合性学科。它深刻揭示了一切系统由微观到宏观、从简单到复杂的演化规律，以及在表面上看似完全不同的系统在这种演化过程中的深刻相似性。
　　协同论认为，各子系统尽管内容和作用不同，但在整个大系统中，各子系统间存在着既互为影响而又相互协作的关系，其中也包括社会经济现象，如不同单位间的相互配合与协作以及系统中的相互干扰和制约等。在一个工程项目实施过程中，建设单位、监理单位、施工单位、设计单位之间相互配合和协作，围绕建设目标运作，会产生“1+1>2”的协同效应。
　　（二）工程总承包EPC的定义及特征
　　EPC是指建设单位与工程总承包单位通过合同明确责任和义务，由总承包单位独立完成工程设计、工程建设施工、材料设备采购、试运行服务等工作，使项目建设各阶段工作紧密协调配合，并对项目安全、质量、进度、造价等全面负责的工程总承包模式。
　　工程总承包EPC模式具有以下几个方面的特征：一是适用范围广泛。EPC模式广泛适用于各类工程项目，大到国家大型工程项目，小到家庭装修项目都适用；抑或专业领域、大众化的工程项目或科研项目都可采用EPC。二是合同关系仅涉及建设单位和工程总承包单位。建设单位负责项目前后的筹集资金和项目验收，工程总承包单位负责项目具体实施中的设计、采购和施工。如存在分包的情况，分包商的风险由工程总承包单位承担。三是建设单位不深入涉入具体工作实施。在EPC模式中，建设单位主要负责提出项目需求并提供充足的投资资金，工程总承包单位全面负责工程质量、安全、工期和造价，相比其他模式，建设单位比较省心省力。四是对工程总承包单位的要求较高。在EPC模式下，工程总承包单位处于整个项目实施的核心地位，因此，要求其具备较强的沟通协调能力，较专业的工作团队，较有效的融资能力等综合实力。
　　（三）工程总承包EPC模式在国内外的发展历程
　　1.国外发展历程。工程总承包EPC模式起源于20世纪60年代，在20世纪80年代快速发展。1999年国际咨询工程师联合会（FIDIC）編制的银皮书①中规定工程总承包单位的设计责任、权利和义务，进一步推动了工程总承包EPC模式的应用。根据美国设计建造学会的报告，2005年国际工程建设项目采用工程总承包EPC模式的比例已达到45%。根据国际实践经验，工程总承包能节省项目投资8%以上，缩短工期30%以上。
　　2.国内发展历程。上个世纪鲁布革水电站工程成功运用EPC模式，为EPC模式在我国的发展开启新的篇章。1987年全国施工工作会议提出在建筑行业推广鲁布革经验，要求我国工程总承包公司吸取国外先进的经验，实现我国EPC项目管理模式与国际接轨。EPC模式在我国的发展形势良好，在石油、化工、电力等行业运用较多，但在政府投资工程领域仍较少运用该模式，近年来为推进政府投资项目管理的改革，国家及建设主管部门陆续出台一系列法规制度，推进工程总承包EPC模式的发展。
　　相比设计与施工分离的组织模式， EPC模式实现了设计、采购、施工等阶段相互协调，统筹管理设计、施工力量，提高资源配置效率，发挥工程建设责任主体单一和技术管理优势，减少项目建设过程中的掣肘、离散、冲突或摩擦，发挥好1+1>2的协同效应。
　　二、设计施工分离组织模式下存在的问题
　　设计与施工分离组织模式下，政府投资项目由于欠缺专业的技术和管理人才，不能有效协调设计单位和施工单位的掣肘和分歧，易产生四类问题。
　　（一）工程逾期严重
　　未按合同约定的竣工时间交付使用，是困扰基建管理者较多的问题，工程逾期时间较长也是引发其他问题的源头，施工期间越长，材料、人工价格上涨幅度越大，由于财政性资金投资项目合同价格调整受各种限制，如施工单位的合理诉求得不到妥善解决，易导致仲裁及诉讼，产生声誉风险。
　　（二）投资超概算
　　由于大多数建设单位欠缺基建专业人才，对概算预算的编制、设计方案和施工图的审核、工程变更事项难以提出专业、准确的意见，容易出现设计方案及施工图多次修改、概算预算不准确、施工中返工较多等问题，致使“概算超估算、预算超概算、结算超预算”，甚至投资失控。
　　（三）质量存在缺陷
　　由于设计与施工分离，设计单位不深入施工现场，施工单位未能深度理解设计意图，或由于中标施工单位技术、管理力量薄弱，存在未按图纸施工的风险。大多数建设单位基建管理人员缺乏建设经验和专业知识，难以发现存在的质量隐患，以及设计未考虑地质勘察和实际施工情况、施工未达到设计要求等问题，导致存在质量缺陷，验收时频繁出现返工。 　　（四）难以顺利竣工结算
　　由于设计单位未参加施工图会审、变更缺少设计单位签章、实施过程中频繁签证等问题，未严格按规范开展施工建设；或设计单位不考虑施工单位的能力和工艺水平，容易造成施工单位不按图纸施工，出现工程大量变更，从而导致基建项目难以顺利竣工结算。如《审计署2018年第43号公告》显示，2017年被审计的57家中央预算单位中，有11家中央单位共191个政府投资项目逾期未办理竣工结算。
　　三、实施工程总承包EPC模式的优势和难点
　　（一） 实施工程总承包EPC模式的优势
　　1.有效控制项目实施周期。一是大幅缩短招投标环节时间。建设单位只需一次招标选择一个工程总承包单位，无需对设计和施工分别招标，缩短了招标时间，降低了招标费用。二是减少各方的磨合时间。只要设计方案通过，就可以进场施工，且设计与施工由一个承包单位来完成，各个环节容易上下统筹、并联推进。三是降低采购周期，缩短项目工期。工程设计和材料设备采购都由工程总承包单位负责，在设计过程中即可开始采购工作。以深圳市某政府投资项目为例，采用EPC模式后，项目实施周期从原计划的18个月减至10个月。
　　2.有效控制投资成本。一是招标环节，在EPC模式下，具有设计资质或施工资质的企业都可以参加投标，扩大了竞争范围，有利建设单位选择出实力强、报价低的中标人。二是设计环节，项目投资主要取决于设计阶段的投资控制，而EPC项目设计过程中，中标人提出设计方案既要满足建设单位的功能需求，又要充分挖掘潜力，降低工程造价，保证项目的合理利润，避免设计不合实际的浪费，有利于提升工程总承包单位发挥限额设计下的设计优化的积极性。三是施工环节，设计与施工由工程总承包单位完成，采用固定总价合同，在施工过程中，除合同约定的变更调整事项外，工程总承包单位无法以其他原因来改变工程造价，有效减少工程变更签证。四是采购环节，就业主而言，将工程所需设备和材料交由工程总承包单位负责采购，减少了采购工作量和交易成本。工程总承包单位作为专业机构，通过与固定主材供应单位建立长期的合作关系，采购价格较建设单位而言会更低。
　　3.有效确认质量责任主体。采用EPC模式，能够克服设计与施工分离的传统模式弊端，通过加强内部沟通和协调，对项目设计、采购和施工实施全过程质量控制，提高工程质量。同时，EPC模式能更好地明确建设工程质量责任主体，不存在设计与施工间的相互推诿扯皮的问题。调研中普遍反映，建设单位的项目负责人只需对应一名总协调人，通过协调人可以有效解决设计施工过程中存在的各种问题，可以较好的确认建设工程质量责任人。
　　4.促进设计与采购、施工的高度融合。設计和施工融为一体，责任主体单一，在设计过程中可以充分考虑施工单位的能力、经验和施工工艺水平，确保设计意图在施工过程中充分体现，避免出现“设计出来但不能施工”的情况。工程总承包单位在开始工程设计时可将采购施工工作融入设计之中，使工程完工效果达到或超过原设计效果。设计、施工的顺畅沟通和高效衔接，也为顺利完成竣工决算创造有利的条件。
　　（二）实施工程总承包EPC模式的难点
　　1.总承包单位的选择。一般投资大、工期长的建设项目适宜采用工程总承包EPC模式，要求当地建筑市场较为成熟，总承包单位具备整合设计和施工资源的能力，具有实施EPC的经验，招标时评标和选择工程总承包单位的过程比较复杂。一旦工程总承包单位的管理或财务出现重大问题，建设项目也将面临巨大风险。因此，采用EPC模式的首要难点是如何选取合适的工程总承包单位。
　　2.总承包合同的签订。建设单位追求投资效益的最大化与工程总承包单位追求利润的最大化之间形成博弈，达成一致目标的具体措施主要体现在EPC合同。因此EPC合同的质量异常关键，拟定的严谨程度将直接影响后续合同的履行。由于实施EPC模式项目过程中不确定性因素较多，项目实施中产生的风险无法事前进行准确地预料，导致合同风险控制的难度较大。
　　3.实施关键环节的管控。在工程总承包EPC模式中，建设单位主要通过合同对工程总承包单位进行监管，实施过程中参与度较低，管控力度也随之降低，建设质量控制的难度也加大。如在设计环节，由于设计、采购、施工一体化，容易形成工程总承包单位为方便施工而设计，为节省采购成本而设计的局面，导致建设单位的需求得不到最大限度的满足，甚至损害建设单位利益；施工环节，由于不便深入介入施工，对施工工艺难以管控，容易导致施工工艺水准难以达到建设单位要求。
　　四、对政府投资项目管理的启示
　　（一）已具备政府投资项目实施EPC模式的政策环境
　　一是国家支持和推广。国家与建设主管部门密集出台的一系列政策和制度，地方政府也相应出台了指导实施文件，如广州市建设工程招标办公室在2017年10月发布了《关于公布设计施工总承包招标监管标准的指引（试行）》的工作指引。以上为基本建设项目实施EPC模式提供政策和制度依据。二是实践案例效果良好。截至目前，国家先后确定了上海、四川、湖南、浙江等多个省（区、市）进行试点，众多实施EPC模式的项目已向我们证明EPC投资省、工期短、质量好，积累了丰富的建设经验。如近年在广州市公共资源交易中心平台发布招标公告的工程项目，20%的采用EPC模式，目前尚未出现较大的争议和问题。三是承接企业日益成熟。工程总承包在国内历经30多年的发展，承接EPC项目的企业越来越成熟和发展壮大，积累了丰富的管理经验，为政府投资项目实施EPC模式提供坚实的保障。
　　（二）政府投资项目推广实施工程总承包EPC模式的建议
　　1.选择优质的总承包单位。一是编制详尽全面的招标文件。聘请招标代理机构按照《标准设计施工总承包招标文件》（2012年发改委等9部委联合颁发）的范本编制招标文件，详细规定材料等级、设备参考品牌等，在合同的“专用合同条款”中列明风险分担原则、解决争议的措施、方法和赔偿责任等。二是制定科学合理的评标方法。评标方法是选择优质工程总承包单位的关键。根据投资规模、技术要求等，将定性指标和定量评价指标有机结合，采用综合评分评标。在评标前，设立投标人诉标环节，投标人陈述类似工程经验、对本项目的理解、管理人员的配备等情况，便于评标委员会遴选出最符合项目要求的中标人。三是多渠道考察入围候选企业。成立项目入围投标企业考察组，采取实地考察、向建设主管部门和登录相关国家信用及政府数据开放平台等方式对入围的候选企业进行考察，提供定标委员会定标参考等。 　　2.高度重视合同管理。合同管理必须贯穿项目建设全过程，通过不断健全合同审查审批制度，科学合理设计合同条款，最大限度降低潜在的经济风险，充分保障各方合法权益。一是聘请专业法律顾问。政府投资项目可聘请外部对口专业法律人员负责起草EPC合同、处理工程招投标事务、进行文书的合规性审查等工作。二是签订固定总价合同。如采用2012年发改委等九部委发布的《标准设计施工总承包招标文件》内规定的合同条款及格式，除由建设单位提起或可归责于建设单位原因的调整事项外，结算总价不予调整。三是禁止转包控制分包。总承包合同应约定禁止整体转包，并约定分包专业工程的范围以及分包商应具备相应的资质和能力，建设单位对分包行为有否决权。四是严格限制合同履约变更。在合同中明确建设单位对设计图纸、总体施工组织设计等进行审查并提出修改意见的权力，对工程总承包单位不得擅自作出设计变更、降低施工工艺标准、变更材料设备品牌型号等行为进行有效限制。
　　3.精准管控项目实施的关键环节。工程总承包单位对项目实施总负责、总协调、总管控，但建设单位在关键环节还需进行有效制约。一是投资上建设单位应聘请造价咨询公司审核工程总承包单位提出的所有费用。设计阶段，建设单位聘请工程造价审核单位对工程总承包单位提出的初步概算进行审核。施工图预算阶段，建设单位聘请工程造价审核单位对施工图预算进行审核，最终施工图预算金额根据工程总承包单位与造价咨询单位核对一致且经建设单位认可的金额并考虑投标下浮率后确定。二是技术上建设单位应聘请工程技术顾问或专业公司提供全过程咨询，为政府投资工程提供专业指导。三是质量上加强主要材料审验和隐蔽工程验收。在主要材料把控上，所有用于该工程的材料设备的品牌及规格型号必须经过业主同意，建设单位有权要求去厂家实地考察，直至获得建设单位、监理人的书面同意。在隐蔽工程验收上，工程总承包单位应主动申请并配合监理人开展隐蔽验收和中间验收，配合开展竣工试验、竣工验收工作，如该隐蔽工程经查验或检测被判定为不合格的，工程总承包单位应负责整改直至合格。
　　（责任编辑：张恩娟）
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