规制与民营化――国有产品质量检验部门改革问题探究

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　　[摘要]中国加入世贸组织对于产品质量检验检测工作来说,面临着新的挑战,同时也是本部门继续深化改革、加快发展的一个机遇。本文在中国渐进式的三阶段经济改革的背景下,思考我国国有质量技术监督系统的深化改革问题,对于改革的方式和步骤提出了建议。本文深入分析梳理了质检系统目前的业务内容,认为政府部门在一些领域内应退出,并推动民营化;在另一些领域内则应加强管理,并且对于进入市场为企业和个人提供相关服务的机构进行规制。
　　[关键词]民营化 规制 市场化改革
　　
　　一、引言
　　市场化改革30年来我国的经济建设取得举世瞩目的成就。而近二十几年,国企民营化浪潮也几乎席卷世界各国。俄罗斯以及许多东欧国家采取了全面快速民营化这样一种激进式的经济转轨方式。这种改革方式的理论基础是标准的现代经济学产权理论,它认为清晰界定的产权是经济繁荣的先决条件。而中国采取了渐进式的经济转轨方式。田国强提出内生产权所有制安排理论,论证了经济自主化、市场化和民营化三阶段式渐进改革方式的合理性。斯科特・沃尔斯顿的一项关于电信业改革问题的研究认为:民营化之前先行确立规制权威的电信企业,与电信投资环境的改善和电话普及率的提高有着直接的联系。提供了关于改革顺序应如何安排的经验性证据。本文试图在竞争与规制的制度框架中分析国有产品质量检验部门改革的方式与步骤。
　　二、改革的背景
　　近几年,国内外对于许多中国制造的产品在质量方面掀起质疑声浪,特别是三鹿奶粉事件,给企业以及市场监管者都重重地敲响警钟。以往并不为中国老百姓所熟悉的国家质检总局浮上台面,频频成为媒体焦点。虽然国外对中国制造产品的围攻难免让人看出别有用心的痕迹,显然背后藏有贸易保护主义的手。但是以三鹿奶粉为代表的典型事件,也不得不引起人们对进一步的市场化改革进行深入的思考。我国承担技术监督和产品质量检验检测的机构是成立于2001年的中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局(简称国家质检总局),由国家出入境检验检疫局与国家质量技术监督局合并而成,直属国务院。其中国家质量技术监督局的前身是国家标准局、国家计量总局、国家经贸委质量局三个部门。改革开放后我国进入了经济自由化的阶段,各种所有制的企业共存于经济中,同时市场体系也自发地、自然而然地发展壮大起来。国家质量技术监督局对于产品质量的管理职能逐渐强化,发展成为一个兼具科学研究、市场监管以及技术服务的综合性部门。1999年国务院批准了国家质量技术监督局的《质量技术监督管理体制改革方案》,开始实行省以下的垂直管理。质检系统在全国范围内分四级设置,国家级、省级、市级、县级。各级质检系统都由行政机构和技术机构两部分构成。行政机构即国家、省、市、县各级技术监督局,行使行政执法职能。各级技术监督局又分别下设各类事业性技术机构,包括产品检验机构、计量器具检测机构、标准及信息研究机构等等。这样实行省以下垂直管理的国家质检系统就构成了一个站点遍布全国由国家直接管控的庞大系统。
　　三、质检部门在市场化改革进程中暴露出的体制性弊端
　　质量技术监督系统的工作职责主要有三个层面:⑴科学研究和政策法规的制定。国家质检总局下设有各类科研机构,这些机构和总局各职能部门共同承担着国家各项科研与政策制定的任务。比如中国计量科学研究院承担着研究建立、维护、保存国家计量基、标准和研究相关的精密测量技术的任务。国家质检总局法规司负责组织起草有关质量监督检验检疫方面的法律、法规草案,研拟各项方针政策。⑵行政执法的职责。质检系统依法对生产领域和流通领域有关事项进行监管。以维护国家在生产、流通以及人身和财产的安全,保护消费者的权益。⑶检验检测校准工作。质检系统各级技术机构面向企业、个人承担具体的产品检验、检测和校准工作。一方面为质量技术监督行政管理机构履行职责提供技术保障,另一方面为国民经济建设提供标准化、计量测试和和产(商)品检验技术服务。从这三方面的职责不难看出,技术机构虽然将逐步被推向市场,但是它依然在行政上是直接隶属于技术监督局的,因此整个质检系统就不可避免地成为了这项工作的立法者、执法者同时还是为市场提供服务的经营者,其中所固有的矛盾自然是不言而喻的。这样一种矛盾的状况所暴露出来的弊端主要体现在以下两个方面。
　　1.行政性垄断导致检验检测机构低效率
　　实行省以下垂直管理的国家质量技术监督系统,其技术机构虽然是事业单位但是与上级行政部门有着直接的行政隶属关系,整个系统 在全国范围内形成行政性垄断。而这种垄断特性又直接导致了检验检测工作的低效率。⑴行政垄断导致了监督人事实上的缺位。质检系统技术机构的监管部门是其上级行政管理单位。这里存在两个问题:一是行政官员监管技术机构,监管人往往不具备实施监管所需要的技术知识。虽然监管人可以外聘专家,但是这些专家只是起到一个咨询的作用,并不能代替监管人实行监管权利。二是监管部门是被监管机构的上级主管部门,这样实际上就是自己管自己。不可否认,自己管自己也可以发现问题,纠正错误,但是无法保证其可以完全客观地发现并评价自身存在的问题。所以这样的监督机制,监督人既没有足够的动力,也缺乏相应的能力来实施监督,造成监督人事实上的缺位。⑵垄断造成激励机制缺失,行政垄断更加恶化了整体低效率的状况。虽然行政执法权在上级行政部门,但是具体实施检验检测出具技术报告的是技术机构,而技术机构又是按行政区划设置,所以每一个技术机构总有自己基本固定的市场份额。技术机构作为行政管理部门的直属事业单位,人员工资到目前为止一直是国家财政拨款,为社会提供技术服务所得收入成为员工津贴、奖金的来源。在市场份额比较固定的情况下,其检验检测行为普遍表现为只追求数量,忙于收取检定费,不追求质量,不顾及本单位的信誉。技术水平较低的一些技术机构常常会出现乱出检验数据和检验结果的情况。这样的行政垄断只激励技术人员创收,这种创收只建立在业务数量的基础之上,而不是建立在服务质量的基础之上。低水平的检验检测使得强制检验的实质变成了强制收费。
　　2. 激励不足科研工作滞后
　　科研开发的速度和水平跟不上企业和市场的步伐。尽管我国质检系统的科研机构和技术机构中有很多优秀的科研技术开发人员,并且完成了众多的国家、地方、企业的科研项目,但是,相对于整个经济社会中不断涌现出的新产品、新技术、新的经济问题来说相应的检验检测技术、法律法规的制定是滞后的。据商务部针对2002年国外贸易技术壁垒对我国出口企业影响的调查显示,2002年,我国有71%的出口企业39%的出口产品受到了国外贸易技术壁垒的限制,形成出口损失高达170亿美元。事实上,作为一个政府部门在检验检测技术方面很难真正做到与企业日新月异的产品完全同步。而传统体制对科研技术人员激励不足,使这类人才流失严重,也是导致科研工作滞后的重要原因。我国的现实情况是,由于行政垄断的低效率,产品技术检验检测市场需求量很大,富有创新精神的民营企业却被市场拒于门外,因此市场存在大面积的没有被覆盖的空间,同时,技术进步又会制造出新的市场,供给却明显不足。
　　四、竞争与规制――质检部门的改革
　　1.技术机构的民营化改革
　　质检系统的技术机构向企业或个人提供检验检测调修的技术服务。技术服务的内涵包括:新检测技术的研发、对于技术标准的宣贯培训、先进的仪器设备、工作人员高水平的技术操作能力和数据分析能力以及认真负责、热情积极的工作态度。在有序的市场竞争环境下,企业凭借高质量、高性能的产品和企业自身良好的信誉和知名度来追求利润的最大化。检验检测服务其实是企业生产活动的延伸。在发达的市场经济中,专业化分工水平越来越高,独立公正的检验检测机构可以为企业提供高水平的专业化服务。比如:市场委托检验、产品认证等。也可以为企业与企业、企业与消费者之间有关产品质量的争议提供公正、专业的仲裁。技术机构向市场所提供的这种服务具有独占性和排他性,具备效用的可分性,这样一种生产活动具有明显的私人产品的特点。对于私人产品生产的最优所有制安排,传统的新古典经济理论已经给出了充分的解释和论证,民营化并且促进竞争是目前我们所知最好的制度安排。但是正如田国强对转型经济的分析,传统的新古典经济理论特别是产权理论都基于两个暗含基本假设:所讨论的社会具有充分的经济选择自由和存在着一个成熟、完善的市场体系。而这些条件是我们当前社会还不具备的,从中国经济体制转轨三阶段论来说,目前我们正处在第二个阶段,也就是市场化的阶段。对于具有行政性垄断特点的庞大的国有质检系统来说,快速民营化以期望市场自动促进竞争显然是不现实也是不可取的。斯科特・沃尔斯顿使用了200个国家从1985年至1999年的分组调查数据,检验了电信行业规制改革和民营化之间的选择顺序是否有直接结论关系,结果发现:仅仅是迅速民营化而完全忽略了竞争和规制是一个错误,其结果是南辕北辙的。特别是质检系统本身的工作就直接关系到现代化市场体系的建设,其改革的方式和步骤更应该从转轨经济的现实条件出发。

　　田国强提出中国经济制度平稳转型三阶段:⑴经济自由化。这个阶段是从1978年到1992年;⑵建立现代市场体系的市场化阶段。市场化阶段的时间非常长,至今仍然没有完成;⑶市场环境达到了一定程度时进行民营化。质量技术监督系统各级站点遍布全国,从业人员数量众多,固定资本投入总量巨大。虽然职工人数很多,但是由于是从计划经济时期的行政技术机构转制过来的,很多部门中通过各种权利关系安排就业的人员为数不少,特别是在一些相对不发达地区检验检测的技术技能不仅不能跟进企业新产品的创新速度,而且连基本应达到的水准都不能保证。固定资本投入总量虽多,但是办公设备不足、陈旧,检验检测设备过时、重复建设、浪费等现象也十分严重。在这样情况下迅速民营化可能遇到的国有资产流失、人员下岗分流带来的社会不安定和对立情绪是可想而知的。在目前市场体系还没有完全建立起来的情况下,渐进式的改革同样适用于质检系统。本文认为今后的改革应打破这一领域行政性垄断的格局,采取有效的规制政策允许盈利性的私人机构进入检验检测市场,为企业和个人提供产品质量技术方面的咨询、培训、检验检测调修服务。从而与现存的国有技术机构形成竞争,以达到提高效率,增进社会福利的目的。事实上,质检系统作为基础部门之一,面对经济发展带来的巨额资金需求,有限的政府财政力量对于技术机构设备升级换代和科学研发的市场需求显然难以支撑,目前已经出现捉襟见肘、步履维艰的局面。与此同时大量民间资本却在闲置待用,不知投向何方。政府与民间在资金运动上的不平衡,源自国家垄断体制下形成的严格的市场准入限制。为此,解除国家垄断,放松市场准入限制,充分吸收社会和民间资本进入检验检测市场,进而形成有效的竞争机制,将为市场经济的长期稳定发展奠定良好的基础。适宜的政府规制使服务供应商与消费者之间的博弈趋向一种良性的循环,也就是说服务质量与信誉成为该服务供应商的核心竞争力,从而,产品的消费者就是企业生产活动和产品质量的真正监督人,良好的获利能力就是激励检验检测机构提高服务质量的动力。市场机制和合理的政府规制可以解决目前没有解决的激励不足、监督人缺位的问题。在推动民营化之前,先行设置合理的规制政策已被证明是非常必要的。
　　2.规制、监管部门与技术机构脱钩
　　为维护市场秩序、度量衡的统一以及为了保护国家安全、人身安全、保护环境,政府应该对于为市场提供检验检测服务的民营企业或国有事业单位所从事的活动进行有效的监管和规制。这项服务应该由政府来提供,因为它具有明显的公共产品的特性,具有非竞争性和非排他性的特点。但是正如上文所说,监管者和被监管者如果有着直接的行政隶属关系,从而形成了行政性垄断的格局会导致监管不力和监管不严。在开放民间机构进入市场的同时,要使那些进入市场为企业、个人提供检验检测服务的原国有事业单位也逐渐与上级行政执法部门脱钩,与民营公司保持平等的竞争关系。作为有行政执法权的技术监督部门则应该保留有自己的技术力量,包括人员、设备、场地等等,以便为行政执法提供技术支持,但是其不应再参与任何盈利性的市场经营活动,即完全退出市场。监管机构一方面要监管市场,另一方面应对从事检验检测活动的企业进行规制,包括:①对于进入企业的规制管理。可以成立独立于行政机构的技术委员会专门负责对进入企业资质的考核,比如对于人员技术水平、设备、场地、资金的考核;②对服务信息的监管。采取强制性产品信息以及违规检验检测信息披露的措施;③严格责任原则。加大对于市场中出具虚假检测报告机构的处罚力度等等。
　　五、结论
　　本文在中国渐进式的三阶段经济改革的背景下,思考我国国有质量技术监督系统的深化改革问题,对于改革的方式和步骤提出了建议。本文深入分析梳理了质检系统目前的业务内容,认为可以划分为三大部分,即科学研究和政策法规的制定;对市场进行监管的行政执法的职责;向市场提供服务的检验检测校准工作。进一步对这三项活动的经济属性做出了分析,认为其中向市场提供的检验检测服务具有私人产品的属性因此应该推动检验检测技术服务机构的民营化,使原国有事业单位与上级行政主管部门逐渐脱钩,在该领域内引入竞争;鼓励民间机构参与科研活动,而政府退出市场。政策法规的制定和对市场的监管显然具有公共产品的属性,政府部门则应该做好监管人的角色。不仅如此,本文采用在某些行业已经被理论和实践检验证实了的流行观点,即在推动民营化之前应先行设置好合理的规制政策的观点,认为政府不仅应做好市场的监管人,还要对于进入检验检测市场的私营企业以及与政府部门逐渐脱钩进入市场的原国有技术机构进行有效的规制。
　　
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