试析山垅田综合开发的现状与对策

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　　摘要：综合开发山垅田是保护有限耕地资源、提升农业综合生产能力的重要途径。然而，受各种主客观条件的制约，目前山垅田的利用效益低下，抛荒浪费严重，极大地影响农业土地资源的优化配置。本文以福建省龙岩市为例，分析山垅田开发利用存在的问题现状及其主要原因，借鉴试点经验，提出防范抛耕、综合改善的可行性对策，以提高土地利用率，促进市域农业经济的持续发展。
　　关键词：农业土地;山垅田;综合开发;现状与对策
　　中图分类号：$156 文献识别码：A 文章编号：lOOl-828x（2019）013-0347-02
　　引言
　　农业土地资源是人类赖以生存和发展的基本资料，利用好、开发好这一资源是“民以食为天”的根本大计。福建省龙岩市地处山地丘陵，耕地质量以二、三等级地为主，耕地面积208余万亩，人均耕地不足0.8亩，但山垅田面积达到55.18万亩，占耕地面积的26.68%。受效益低下、经营权流转不畅等因素的影响，山垅田的弃耕、抛荒现象较为严重。为此，如何因地制宜，对症下药，实施相应的扶持政策，深化农村土地“三权分置”改革，最大限度地发挥山垅田的经营价值，是当下急需解决的现实问题。
　　一、山垅田耕作存在的问题现状
　　（一）耕作自然条件欠佳
　　山垅田通常地处交通不便、相对边远的山区，需要人工方式耕作、栽种、施肥的劳动负担强度较大;多数山垅田周围山高林密，日照不足，排灌条件差，不能满足耕作需求;部分山垅田分散零碎，地小坎高，本来就是“望天田”，无法机械耕作。同时，野猪鸟兽时常出没，防不胜防，农作物受损严重。“不好耕”的自然条件，使农民“望田却步”。
　　（二）耕种生产效益低下
　　农业生产效益的高低，往往直接影响农民生产的主动性与积极性。以耕种一亩山垅田水稻为例，亩均稻谷450公斤，产值1260元，但耗资成本却高达1125元，其中种子60元、农药80元、化肥140元、劳务845元（犁田、插秧、收割13天按65元，天计算），亩均纯收入仅135余元。面对付出辛苦与收益微薄的反差，常使农民“不想耕”，愿意耕种的农民寥寥无几。
　　（三）弃耕抛荒严重
　　绝大多数农村年轻劳动力不愿意接过祖辈、父辈的“接力棒”，从事“靠天吃饭”的传统农业，山垅田更是“无人问津”。龙岩市山垅田抛荒面积达11万亩，约占整体山垅田面积的20%，一些抛荒时间较长的山垅田甚至杂草遍野，灌木丛生。农村年轻劳力的“不愿耕”，加剧了山垅田弃耕抛荒的后果。
　　二、问题现状的原因分析
　　（一）扶持机制不健全，政策力度不大
　　政府虽然颁布了关于山垅田复垦的补贴政策，但是补贴门槛高，受益有限。根据《福建省农业厅关于加快山垅田复耕开发防范耕地抛荒的通知》闽农综[2017]22号的规定，省级财政对流转100亩以上抛荒山垅田联产承包经营权每亩一次性补贴100元。但实际情况是龙岩市大多数承包经营者的山垅田不足100亩，享受补贴的受益面甚少。农业保险标准偏低，仍延续多年12元，亩的标准，政府补贴80%，业主自筹20%，从而降低了遇灾后赔付额度。
　　（二）土地流转困难，监管缺失严重
　　山垅田本身面积狭小且分布广泛，涉及众多农户复杂的利益关系，无法达成一致意见，形成联产承包经营权的统一流转;部分农民受传统小农观念的束缚，误认为流转等同于丧失土地承包经营权，宁愿闲置也不同意流转;村级组织管理缺失，普遍未按基本农田保护法，及时终止连续2年弃耕、抛荒农户的土地承包合同，放任山垅田的荒废。
　　（三）耕种对接渠道单一，信息阻塞不畅
　　就当下形势而言，一些有资本、市场、项目的实体企业渴望投入农业产业，但又无法详细了解哪个山村、哪片区域的山垅田，更适宜成片流转，供需信息的对接形似“鹊桥难相会”。虽然2009年起，龙岩市在县、乡镇两级陆续建立土地流转服务平台，但服务平台因缺乏专人维护运营、基层农业部门人员力量薄弱等原因，已经基本上停止运转。即便是勉强支撑的服务平台，能够实现土地流转的项目亦越来越少。
　　三、综合开发，提高利用效益的对策
　　（一）政策鼓励补助，改善基础设施
　　在明确抛荒2年以上耕地实行统一流转的基础上，加大抛荒山垅田的扶持力度，夯实基础设施，为多种形式的规模经营创造有利条件。
　　1.降低补助条件门槛，鼓励改善耕作设施。鉴于山垅田连片面积普遍不足100亩，难以享受省级财政补助的实际，龙岩市各县（市、区）应配套出台山垅田连片30-100亩的改造补助政策，每年统筹涉农资金200万元，以奖代补，一定五年，专项鼓励开发30亩以上山垅田的农业经营主体，改善耕作基础设施。
　　2.制定林地使用政策，扶持综合开发。经营山垅田往往需要利用周边林地，但国土、林业、农业等部门之间存在管理矛盾，难于协调解决林业用地。因此，市政府应尽快出台山垅田周边林地使用扶持政策，按程序规范报批。对临近山垄田的林地、坡度满足耕地开发要求的，统筹纳入土地平整范围;对开发利用30亩以上，山垅田属基本农田的经营主体，在临近林地上按发展养殖业的，允许建设附属配套设施不超过7%，发展种植业的不超过5%，对原有道路拓宽成机耕道的，应适当给予支持。
　　3.整合项目资金，优先支持规模经营。以县（市、区）为单位，整合土地整理、高标准农田改造、农业综合开发、小型农田水利、烟基等各种农田工程建设项目资金，优先支持100亩以上的连片山垅田基础设施建设;以整乡整村为单位，推进山垅田耕作条件的改善步伐。漳平市永福镇的运作模式，为龙岩市各县（市、区）提供了借鉴经验。2018年全镇开始實施土地平整推进项目，12个行政村确定立项土地平整面积11094亩，项目完成后预计新增耕地面积1715.99亩，可为漳平市争取耕地指标调剂使用费5.3亿元，新增的耕地使用指标调节费实行全额封闭运行，全部用于改善山垅田基础设施。同时，各乡镇可大胆尝试土地托管运作。例如某村庄农民和大米生产加工企业合作，托管给耕地1万多亩，企业统一操作，实施标准化、机械化生产，种植高优水稻，规模经济效益良好。 　　（二）推进土地流传改革，实现集中规模经营
　　深化农村土地所有权、承包权、经营权的“三权分置”改革，落实农村土地承包经营权证书颁发工作，逐步实现山垅田由分散经营走向规模经营。
　　1.建立土地承包有偿退出制度。先行试点，建立承包制有偿退出制度，让不愿意续耕的农民自愿退出土地承包经营权，有助于山垅田的适度集中与综合开发。一方面在保障农村土地集体所有和充分尊重农民意愿的基础上，引导有稳定非农就业收入、长期在城镇居住生活的农户自愿退出土地承包经营权。另一方面健全“多方联动、退用结合”的多元化退地模式，实施“发包方有退出通道、退出方有退出意愿、承接方有用地需求、政府有政策支持配套”的改革方案，实现多方共赢。
　　2.探索成立土地股份专业合作社。支持有条件的乡镇、行政村成立两级土地股份專业合作社，先由合作社向分散农户集中流转山垅田，再由合作社与新型农业投资业主签订租租赁合同。例如永定区湖雷镇深度村2014年成立土地股份专业合作社，以土地入股形式吸引分散农户，将集中连片土地以每亩600元/年转租发包给新型农业种植大户，分散农户实得550元/亩的租金，合作社实得50元/亩的管理费。
　　（三）完善信息服务平台，建立风险保障机制
　　构建土地与资本、农村与城市对接的信息服务平台，促进山垅田的经营权的流转交易，同时建立土地流转运行保障机制，防范潜在风险。
　　1.全力打造“土地流转项目化”对接平台。通过政府购买服务，走市场化运作的路子，委托社会化公司搭建土地流转平台。一是由龙岩市农业部门牵头，委托有资质的电子科技公司，组建市、县统一的土地流转专业服务信息平台，提供各类土地流转的供求信息。二是由县（市、区）农业部门牵头，准确发布各乡镇山垅田的交通、气候、土壤、流转条件、开发模式等信息。山垅田地质土壤洁净、水源清澈、空气清新，可发展特色农业，应按宜种则种、宜养则养、宜果则果、宜牧则牧、宜游则游的原则，策划生成特色引资项目。三是在“e龙岩”平台开辟山垅田开发项目专栏，并发布到“土流网”等网站，向全社会推介山垅田开发项目。
　　2.建立土地流转风险保障金制度。保障金由县（市、区）、乡（镇）两级各按上年新增土地流转面积50元，亩的标准安排，列入财政预算;村土地流转风险保障金由村集体经济组织按县财政土地流转奖励资金的30%标准提取;新签或变更经营主体的土地流转风险保障金由经营主体按年流转费的50%缴纳。
　　3.创新土地经营权抵押机制。在各县（市、区）不动产登记中心增设土地流转签证职能，出台流转土地经营权抵押专项贷款管理办法，颁发《土地流转经营权证》，以经营权抵押申请农村金融信贷，激活土地经营权抵押权能，解决农业经营主体的贷款需求。
　　四、结语
　　综上所述，山垅田的综合开发管理是一个艰巨性、复杂性的社会系统工程，并非一蹴而就。因此，创新机制、多措并举、整体推进山垅田的综合效益，促进田园特色产业发展仍然任重而道远。
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