“公建民营”养老模式现状分析

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　　[摘    要] 由于国家包办的公立敬老院难以参与市场竞争，而民间资本在一定程度上可以弥补这一缺陷，由此政府大力推广“公建民营”养老模式，以期解决公办敬老院的运行困境。但是，通过对于正在转型的公立敬老院，以及已经建成“公建民营”养老模式的机构的研究，发现民间资本进入公立敬老院存在着民众信任基础低，投资者资金投入大、资金回收时间长两方面的问题。故要完善“公建民营”养老模式，政府应规范民间资本运营规则，实现标准化运营;同时健全具体推广办法，出台具体文件;民间资本应该自我完善，树立品牌形象;最后引入绩效考核机制与补助申请结合的模式，实现政府对民间资本的有效监管。
　　[关键词] 公立敬老院;民间资本;公建民营;标准化运营;有效监管
　　doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 15. 085
　　[中图分类号] C913    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2019）15- 0191- 04
　　1      研究背景
　　根据2017年中国统计年鉴[1]对于人口年龄结构的统计数据可知，65岁及以上的老年人口数为15 003万人，占总人口比重为10.8%;国际上通常将65岁以上老年人口占总人口的7%视为人口老龄化，而我国城乡人口比例失调，农村老龄人口占老龄人口总数的绝大多数，农村养老问题形势严峻。国家作为养老问题承担主体之一将部分无劳动能力，无生活来源，无法定赡养、抚养、扶养义务人的农村老人集中供养进入公立敬老院。
　　政府包办的公立敬老院，对于“五保老人”或者“三无老人”的生活起到了托底、保障的作用。但是由于其承办主体，运作方式的特殊性，在经历长时间的发展后，存在着如下的问题。
　　1.1   资金来源渠道狭窄，供养标准低
　　敬老院是国家出资兴建为“五保老人”提供基本生活保障的集中供养老人的机构，它是国家包办服务资源的产物。其主要資金来源于政府补贴，从公共财政中支出，其他资金来源较少。敬老院兴建时的硬件设备，床位建设，老人生活医疗等方方面面的支出都是在其政府补贴资金中支出。但是管理服务人员的工资却未纳入财政预算，使得敬老院内部必须挤出部分资金到人力资源成本上，被挤出的资金只能够从对老人的日常服务中缩减，使得供养标准降低。
　　1.2   专业型护工短缺
　　护工是敬老院内部运行的一个重要组成部分，是对于敬老院中失能半失能老人进行日常护理和帮助的工作人员。而专业型护工是指有更专业的护理知识和技能，能够对术后病人、植物人、瘫痪卧床的病人等进行专业的康复护理，他们会学习基本护理、康复护理及特殊病人的生活护理等知识和技能等一整套专业知识。
　　目前在敬老院中的护工大部分都是为下岗再就业女职工，从事养老服务业，他们只能够对于老人进行日常的护理，对于更专业性的护理知识掌握的程度较低，很难在老人有更高的需求时很好地服务老人。
　　1.3   服务层次较低，服务内容单一
　　由于敬老院的公办性质，其大部分运营资金皆由政府负担，不必进入市场竞争环节，故其管理者相对于市场竞争性质的管理者而言相对安逸，从而导致敬老院内部创新机制落后，忧患意识不足。古人言“生于忧患，死于安乐”确有道理。就以目前公立敬老院中的服务内容而言，敬老院自发组织的活动较少，多为志愿者提供服务，老人在敬老院中也仅仅靠着能够聊天，打牌等打发时间，公立敬老院服务内容单一的问题突出。
　　由于公立敬老院存在着的上述问题，为了更好地满足人们的养老需求，提高服务水平，由此提出“公建民营”养老模式。人们普遍把“公建民营”养老模式定义为政府将公建养老机构的经营权、管理权、服务权委托给具有一定资质和实力的社会力量进行整体性的运营和管理，实现养老服务机构独立法人实体运营的模式[2]。
　　2      研究对象及研究方法选择
　　本文以南京市公立敬老院为主要研究对象，选取正由政府包办向公建民营模式转型的“GL敬老院”以及已经转型完成的“SQS养老服务中心”两个典型案例，对于两个机构内部的管理者、老人、服务人员进行访谈，深入了解群众、民间资本、服务人员三个主体对于公建民营养老模式的态度，对于“公建民营”养老模式也有更深的了解。
　　研究主要采用半结构式访谈与文献法相结合的方法。采用半结构式访谈的方式，使得在对于访谈内容有一定的控制的同时，鼓励被访谈者提出自己的想法。对于三个不同的主体，侧重点各不相同，管理者侧重于经营情况，老人侧重于服务质量，服务人员侧重于工作体验。从三个不同的方面，全面了解“公建民营”养老模式。同时采用文献法，深入了解民间资本具体的运行规则，以及政府的政策性支持方式等，从民间资本与政府两方面思考“公建民营”养老模式的运行特征，探索“公建民营”养老模式的完善措施。
　　3      典型案例
　　3.1   GL敬老院——转型时期
　　南京市GL敬老院是由GL街道建造的，对于有自理能力的五保老人进行集中供养的公立养老机构。敬老院内共有床位80张，现供养76位老人，入住率为95%。敬老院内部集中供养的老人都为五保老人，其入住敬老院的费用全部由国家财政拨款，下发至敬老院，由敬老院管理者统一安排至老人每天的生活开销、医疗、护工工资等费用。除了政府统一划拨的资金外，GL敬老院内部设小菜园，日常的蔬菜得以自给自足，减轻财政负担。
　　南京市政府预测在“十三五”期间，南京市的实际老龄化人口比例将达26%，为减轻养老负担，南京市政府大力推动民间资本参与养老服务业运营，并将在“十三五”期间使得社会力量和公建民营养老床位数占床位总数比例达80%[3]。为响应政府号召，GL 敬老院也在着手向“公建民营”养老模式转变。笔者在对于GL敬老院实地调研活动的过程中，访谈了一位张爷爷，在访谈过程中了解到老人对于民间资本以及“公建民营”养老模式的误区，以下为敬老院访谈记录。 　　问：爷爷您觉得这边的生活环境还好嘛 ？
　　答：还挺好的，每个房间都有电视，空调，冰箱，两个人一个房间，国家能做到这样已经不错了。那个冰箱的钱不用我们付，是国家那边直接承担的，但是那个冰箱和电视是要从我们那个1 330块钱里面扣的。小姑娘，你们还是来得早，明年过来的话，这边就是另外一个样子了，明年这边就要给私人承包了，你说说看公立敬老院怎么就要给私人承包了？他们为什么要过来承包这边呢，敬老院一共就这么大地方，都住了老人什么的，哪里有什么地方可以给你投资，那他们过来还是为了赚钱，那不就是还是赚的我们的伙食费嘛，我们这边一个人一个月1 000多块的费用，一年就是一万多块，然后这边有这么多老人，以后还有老人的话就来一个报一个，国家给发钱的，那些钱我们拿不到，都是放在敬老院这边的，那他们过来承包这些不就是为了赚我们的伙食费嘛，我们一个月哪能吃到1 330块呢。
　　从上述访谈记录来看，老人对于“公建民营”的这种养老模式并不是特别理解，甚至存在着敌意。从老人的视角来看，民间资本进入公立敬老院的动力是盈利，而不是为老人提供养老服务。所以老人会存在着一定的抵触心理。
　　3.2   SQS养老服务中心——转型完成
　　SQS养老服务中心是在原MS敬老院的基础上，融合公建民营，居家养老，建造而成的区域性养老服务中心。在其“公建民营”的部分中，除供养有自理能力的五保老人之外，还他各类老人。从自理能力来看，主要包括自理、介助、介护，还有介护一级，二级，三级这六个等级的老人，并且老人的入住费用与自理能力相挂钩，自理能力越高，入住费用越低，反之亦然。
　　SQS养老服务中心已经由政府包办敬老院转变为“公建民营”养老模式。在与SQS养老服务中心的管理者交谈的过程中，笔者了解到政府对于民间资本的补贴方式是由一次性建设补助和运营补助为主，一次性建设补助为前期发放，运营补助的补贴方式为达到一定时间及一定标准后再由政府统一发放补助[4]。对于民间资本而言，长时间的资本投入则会产生一系列的问题。以下为SQS养老服务中心的管理者的观点。
　　问：那国家这方面的补贴呢？应该会有补贴吧？
　　答：对，是会有补贴，但是他的补贴也就是仅仅维持成本，有的时候甚至如果你补贴的话，真正做的话，有些标准是很难达到的，难达到的话就拿不到补贴，拿不到补贴就意味着他就要贴一年的人力成本，所以说他的补贴不是说你做了多少事就会给你的，而是你把这些事情全部做了，他就会给你多少钱，这些钱也只能维持基本的成本，然后再往上发展就很难发展，所以说居家养老的发展还是面临了很大的问题。
　　由上述观点来看，民间资本在进行“公建民营”模式运转时，补贴标准高，资金投入额多，时间长。
　　4      “公建民营”养老模式问题分析
　　4.1   投资者缺乏民众信任基础
　　公立敬老院创办的主体为政府，资金来源为国家财政转移支付，兴办目的是为了履行公办养老机构的托底作用。其主体具有权威性，资金来源具有稳定性，兴办目的具有公益性。因而群众对其具有较高的信任感。而民间资本进入公立敬老院后，政府不再是实际的管理者，社会力量成为主要的管理者、服务者和主要的资金提供者，与政府这一主体相比较则很难给群众带来安全感，其资金实力与政府并不具有稳定性，而其兴办敬老院的目的则是为了盈利。这三点结合而言，群众必然会选择前者。而以GL敬老院为例，老人则会产生抵触心理，对于“公建民营”养老模式的推广也会产生不利的影响。
　　4.2   投资者资金投入额多，回流时间长
　　养老服务行业是一个前期投资大，收益周期长的行业。国家为鼓励养老行业发展，给予养老行业相应的税收优惠政策和财政补贴，但是必须在达到一定的规模后才会给予。
　　以南京市为例，南京市人民政府对于养老服务组织的补贴以一次性建设补助和运营补助为主。一次性建设补助分为护理型补助和非护理型补助，护理型补助等级相对而言较高。运营补助以床位维护补助为主，但其补助前提为：民营养老机构入住率必须达到70%以上[3]。
　　民間资本在投入公立敬老院前期必须投入大量的资金建设和改造现有的设施和资源，确定床位标准，确定服务对象类型，而后才能根据建设情况，向人民政府申请一次性建设补助;而其获得运营补助必须要达到相关的入住率标准。要达到较高的入住率必须经历一定时间，在此期间的费用由民间资本自身负担。而民间资本要想在养老服务行业获利，必须不断投入资本，扩大服务规模，提高服务质量。一旦资金链条断裂，养老服务水平下降，从而使得人们入住率降低，导致难以盈利。
　　5      解决措施
　　5.1   政府规范民间资本运营规则，实现标准化运营
　　民间资本进入公立敬老院后实施“管办分离”，政府将经营权，服务权，管理权都给予民间资本自发运作。但是政府作为敬老院的实际所有者，应该要履行“监督者”职责。
　　首先，民政部已经下达了《养老机构管理办法》（民政部第49号令），但是其并非养老机构的直接监督者，而是委派地方各级政府进行直接监督。地方各级政府作为敬老院的实际监督者，对于民间资本的运营管理应当要制定具体的细则，真正地将中央的政策落实。第一，制定敬老院的财务管理办法，明确政府对于敬老院的补助的来龙去脉，了解资金的使用效率，服务效果，使养老管理透明化的同时，增强其权威性。第二，规定敬老院的服务标准，制定大体上规范化的服务流程，同时明确专业的养老护理员的配备状况。同时对于待就业人员进行正确的就业观教育，树立职业平等观，鼓励尝试院校合作，提高服务水平。第三，在考察当地居民的实际生活水平以及老年人生活水平后，明确敬老院的收费标准。经营标准由政府制定，防止出现与当地实际不符的收费状况。 　　其次，政府应该扶持符合经营标准的企业，加大培育力度，建设当地的品牌企业，增强民间资本的信任度的同时，使得养老企业有参照范本，实行标准化运营。
　　5.2   政府应健全其具体推广办法，出台具体文件
　　南京市人民政府目前对于“公建民营”模式的推广大多停留在简单的提及阶段，目前还没有出台具体的实施文件，在一定程度上导致未进入养老服务业的民间资本对于“公建民营”模式根本不了解，而已经进入养老服务业的相关组织对其不够重视，从而还是因循守旧，走原有的发展道路。
　　政府作为管理者，应当要重视在推广过程中的细节问题，扮演好领导者的角色，为民间资本和社会力量指引方向。
　　5.3   民间资本自我完善，树立品牌形象，提高服务专业化程度
　　首先，南京市政府对于养老从业人员有一定额度的补贴，但其条件为必须从事养老行业2年以上，然后再根据其取得的养老护理员的等级进行相应补贴。民间资本进行人力资源管理时应该普及相应政策，坚持“以人为本”的管理理念，积极进行专业化培训，创建良好的培训氛围，提供较好的培训条件，提高自身的专业化程度的同时，实现共赢。
　　其次，民间资本应该努力提升企业形象，改变人们心中对于商人“唯利是图”的刻板印象。在投入养老行业时，应该要注重其“公益性质”。对于直接服务老人的护理员，在进行技能培训的同时，应该加强“情怀”培训，培养尊老爱老的思想观念。从底层护理员开始，树立对于养老服务业的热爱，树立自身养老品牌形象。
　　5.4   增强运营补助的灵活性与严格性——将绩效考核机制与补助申请相结合
　　政府对于民间资本的监督管理，不应该仅停留在报告类的考核，要在民间资本经营的公立敬老院评比中的引入“绩效考核”机制，并将其与政府的运营补助相结合。对于敬老院的绩效考核不能停留在服务老人的数量评比，应该组织政府相关工作人员或者第三方进行年度的实地调查，對于被服务老人进行访谈，对于服务过程进行观察。对于老人反馈很好的敬老院进行绩效奖励，即可以向当地民政局申请更高额度的运营补助金。同时，当地政府也可依据财政状况适度发放一次性奖励金。在激励民间资本进行更好的服务的同时，也在一定程度上缓解了其盈利问题。
　　主要参考文献
　　[1]中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴2017[J].2018.
　　[2]彭金玉，朱文治.机构养老“公建民营”模式探究———以永嘉县枫林镇敬老院为例[J].荆楚学刊，2017（5）：61-64.
　　[3]南京市人民政府.南京市“十三五”民政事业发展规划[Z].2016.
　　[4]南京市人民政府.市政府关于加快发展养老服务业的实施意见[Z].2018.
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