浅析PPP项目财务管理存在的问题及应对措施
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摘 要 截至2019年5月末，政府和社会资本合作中心网上项目管理库共收集PPP项目8921个，金额135，233.90亿元。这些项目多是关系民生的项目，并且涉及金额较大，涉及面较广，建设期和运行期都较长，因此需要重点关注。研究发现，很多PPP项目在运作过程中存在较多问题，因此，需要找出问题所在并采取措施予以规范。本文首先对PPP项目做了一个简单的介绍，并分析了其主要运作模式;其次分析了PPP项目财务管理中存在的主要问题，包括资产权属不清、整个项目收支由联合中标的社会资本方各自核算，不对项目进行可行性论证，预算编制不合理，工程造价预算随意变动，民营社会资本方占有政府无偿划入PPP项目公司的资产，联合投标体的社会资本方之间、项目联合供应商之间的责任、风险、金额不明确，项目公司关联交易可能存在利益输送，项目公司筹资存在困难，成本管控存在问题，项目公司的考核机制不健全，存在负债、担保、抵押披露的完整性问题;最后针对这些问题，提出了相应的解决措施。
关键词 PPP项目 财务管理 问题 措施
一、PPP项目概述
（一）PPP项目简介
PPP（Public—Private—Partnership）模式，指政府与社会资本利用各自的优势，通过合同规范合作事宜，共同建设、运营、管理公共基础设施、市政工程、交通运输工程、生态建设环保工程以及惠及民生的污水处理、教育、医疗、供水、供热、养老等工程项目，实现互利共赢。一般由政府授权一个国有企业或国有融资平台公司作为政府持股方，采用公开招标的方式选择社会资本与其合作，政府方的出资比例一般在35%以下，社会资金占绝大多数出资比例。社会资本方可以是国有企业也可以是民营企业，但政府在招标时会选择有丰富的相应项目运营管理经验、建设经验和相应专业技术水平的公司。
（二）PPP项目的主要运作模式
PPP项目一般采取以下运作模式：BOT（建设—运营—移交）模式、TOT（转让—运营—移交）模式、BTO（建设—移交—运营）模式、BOO（建设—拥有—运营）模式。项目建成后的回收机制有使用者付费、政府付费、可行性缺口补助，或使用者付费与可行性缺口补助二者的结合。
二、PPP项目财务管理中存在的问题
（一）资产权属不清、整个项目收支由联合中标的社会资本方各自核算
有些项目涉及民生工程，时间紧迫，企业在没有经过详细项目论证、未签订合同、未成立项目公司的情况下，依据政府指示就开始建造或运作了，会存在以下问题：
1.资产权属不清。前期与供应商签订的一些合同是以中标社会资本方的名义签订的，如果后期成立PPP项目公司，成立之前签订的合同缔约方与项目公司单位名称不一致、发票抬头单位与项目公司单位不一致、银行付款凭证上的付款方与项目公司单位不一致，故存在法律风险，同时合同对应资产权属不清。
2.无法统一核算。整个项目由社会资本方各家核算各家的收支，没有整个项目的收入支出情况。完工后，财政局审批后的工程造价在这几个联合体之间如何分配在合同中没有约定，运营后分成比例也没有在合同中约定，造成每年需要在联合体之间协商，不利于未来收入成本支出的预算预测和执行。
3.资产管理存在漏洞。联合体一方在管理自己投资的资产时，会将其与其他业务的资产放在同一个系统中集中管理，虽然能查询到自己投资的所有领用材料情况，但对应的出入库单号码不连续，因为与其他业务统一编号，因此在资产管理方面会存在漏洞。
（二）不进行项目可行性论证，预算编制不合理
PPP项目建设周期和运营周期长、投资金额大，未来不确定性因素较多，比如政治因素、经济环境因素、物价变动因素、成本上涨因素等，财务部门不懂工程造价、工程人员不懂估值法和未来收益以及现金流预测。项目不经过充分论证和预算，导致在签订合同确定金额时存在盲目的情况，后期执行时预算修改变动大，也不利于后面的成本控制。
（三）工程造价预算随意变动
预算和实际成本之间总会有偏差，因此在建设过程中总会有增加工程造价预算或者减少预算的情况，当然大部分是增加工程造价，因此给未来资金支出控制、成本控制增加了变数，使既定的预算控制成为摆设，也会使资金筹集跟不上实际需求。
出现预算偏差有设计上的原因，有物价上涨的因素，也有企业先以低价争取到项目，后期再扩大规模、提高建设标准的情况，还有一些人为故意抬高造价的情况。
（四）民营社会资本方占有政府无偿划入PPP项目公司的资产
由于项目公司股权结构中政府方出资比例一般较低，民营资本方占大多数股权比例，政府无偿划入PPP项目公司的土地或其他资产会被民营社会资本方占有，从而存在国有资产流失的问题。
（五）聯合投标体的社会资本方之间、项目联合供应商之间的责任、风险、金额不明确
政府在选择社会资本方时，中标者往往是联合投标体，2～3家公司共同完成，但在后续签订合同时没有确定联合体各自的责任和风险。如果只是其中一家社会资本方负责建造的一部分工程出现质量问题，而由所有股东按出资比例承担，会存在不公平和国有资金流失的情况。
项目公司在选择供应商时，有时是联合体中标，但签订合同时未明确各自的责任、金额及承担的风险，不利于财务管理和核算。另外，选择供应商的要求、制度也不健全。
（六）项目公司关联交易可能存在利益输送
项目公司在成立后，会采购物资进行施工，但是否可以向PPP项目公司的股东或关联方采购，采购价格如何控制，国家并没有文件进行规范，有时会存在关联方利益输送问题。
（七）项目公司筹资存在困难
由于PPP项目投资期限长、投资金额大、回收慢、投资收益率较低，很多公司不愿涉及此类项目，特别是在建设期投资额大且没有收益的情况下，金融机构或其他企业都不愿提供贷款。 国资发财管〔2017〕192号《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》中规定，“中央企业集团应加强对非投资金融类子企业的管控，严格执行国家有关监管政策，不得参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目”。
由于项目公司的政府划入资产属于政府出资方，因此无法将此部分资产进行抵押贷款，在建设阶段发行债券也不符合公司债、城投债发行条件，因为有严格的利润条件限制，且发改委的《项目收益债券管理办法》第十八条规定：“债券存续期内合法合规的财政补贴占项目收入的比例合计不得超过50%。”
一般的民间高利贷更不适合PPP项目，因为它的投资利润率很低，因此PPP项目融资环境较差。
（八）成本管控存在问题
PPP项目前期支出较大，因此对前期支出进行严格控制至关重要，这就需要有严格的成本控制制度并保证有效执行。但是前期建设阶段，人员往往对业务还不是很熟悉，加之前期还没有收益，往往招聘不到有经验的专业人才，控制制度在前期没有及时建立和执行，支出管控一般事后进行，因此存在浪费现象。
（九）项目公司的考核机制不健全
PPP项目利润来源于施工利润和后期运营管理的利润。回收机制包括使用者付费、政府付费，或可行性成本加合理利润减去使用者付费后的正数缺口由政府补足。政府按绩效考核结果支付费用，依据“合理成本×（1+合理利润率）绩效考核系数”确定付费金额。也有部分项目建设阶段收益依据“财政审核的合理成本×内部收益率”计算，或通过建成后向使用者收费收回施工成本。
如果成本支出远远超出政府付费部分或远小于向使用者收费加政府缺口补助部分该如何问责，成本超预算又该如何问责等，合同中都没有规定，项目公司也没有详细的问责机制。
（十）存在负债、担保、抵押披露的完整性问题
PPP项目在移交给政府时，政府要求无偿、无负债、无担保、无抵押移交。这就要求项目公司平常及时反映和记录负债、担保、抵押的完整性，而项目公司往往出于贷款目的，会刻意推迟或隐藏负债、抵押、担保事项，尤其在工程项目或维修上容易出现少计或漏计负债的情况。比如工程已完，但由于未付供应商或施工方款项，所以未将对应的应付款项和成本反映在会计账簿中。
三、PPP项目财务管理中问题的应对措施
（一）成立项目公司办理相关业务，解决权属不清的问题
社会资本方投标前对项目进行可行性分析，并组织专业人员进行项目投资效益分析，论证决定是否投标，中标后与政府签订合同，再成立项目公司运作PPP项目。这样就可以解决资产权属不清和无法统一核算的问题。
如果时间紧迫，来不及成立项目公司统一核算，应在成立项目公司后将各自核算和管理的项目账套、合同资料、会计资料通过协议转移剥离给项目公司，并在协议中明确各自承担的建设项目收入、支出比例，由项目公司对材料设备的出入库单统一编号，统一管理项目资产，以此解决资产管理方面存在的漏洞。
（二）投标前进行可行性论证分析、编制合理预算
社会资本方在投标前对项目进行可行性分析，并组织专业人员进行项目投资效益分析论证，决定是否投标，中标后与政府簽订合同，成立项目公司运作PPP项目。
社会资本方应按建筑规模对建设期成本、未来收益、支出进行预测，采用企业价值估值法，选用网上公开的类似行业的股东必要报酬率、β系数、无风险利率，按照“负债/权益”的比例调整成适合PPP项目的折现率，计算项目公司价值，比较折现率与财政给予的内部收益率之间是否存在较大差异，也可以参照政府和社会资本合作中心网上项目管理库中类似的项目数据，并考虑时间价值、物价因素、政治因素、经济环境因素等进行适当修正。
（三）聘请专业机构进行详细预算，同时对工程质量进行监控
可以通过聘请专业的第三方监理造价咨询机构进行详细预算，确定工程造价，便于建设期合理筹集所需资金，防止资金链断裂，防止工期延误，有利于通过预算控制现金支出。
针对预算经常变动的情况，在编制预算前通过自下而上、自上而下、反复讨论确定预算，经过第三方确定的工程造价，财务人员应对其进行复核。比较附近地点、同时期、相近项目的网上造价公告，检查造价的计算依据。
执行过程中对偏差要分析其原因，制定针对预算偏差的授权审批程序，尽量将偏差率控制在3%以内，并对预算执行效果进行分析和考核。
（四）事先明确政府划入土地的权属问题
可以在合同中明确规定政府无偿划入的土地或其他资产的权属在划入后移交前属于政府出资方。合同规定后，社会资本方和项目公司只能使用，不能处置此资产，这样就可以规避政府无偿划入的土地或其他资产被社会资本方占用，造成国有资产流失的问题。
（五）协议中事先约定好社会资本方和采购供应商的风险和责任
在多方社会资本方与政府出资代表的协议中，明确社会资本方各自承担的全部工程质量、安全问题、物价上涨、工期延误、成本超支等带来的损失，明确社会资本方共同按比例承担的事项。
另外，在供应商采购合同中规定联合中标的几家供应商各自的责任，承担的风险、义务，向各自采购的金额，制定供应商选择、供应商资质要求、供应商评价制度，建立供应商库，规定招标、邀标、竞争性谈判、询价采购方式各自适应的范围、金额、权限、对供应商资质的要求等。
（六）关联交易价格需公允
关联方建设完的工程由第三方监理机构出具工程量证明，财务总监或其安排的财务人员比照网上同类、同区域、同时间段项目的价值，对此金额进行复核;合作协议中规定关联方交易价格确定机制，关联方交易价格需公允，不允许关联方利益输送。
（七）多渠道筹集资金
为了解决筹资难问题，项目公司可以采取多种渠道筹资。比如，可以采取发行PPP项目专项债、以未来收益权质押贷款或发债、重要设备通过融资租赁的方式购入、延缓供应商付款、借用中标的社会资本方的自有资金、通过第三方担保向金融机构借款、低利率的民间借贷等方式。 （八）完善制度，加强成本管控
充分征求各方意见，建立并有效执行资金管理制度和成本控制制度，同时实施全面预算控制手段，建立相关制度，采取自下而上、自上而下相结合的方式编制年度预算、季度预算，各个部门人员均参与预算编制、执行及考核评价过程，树立全员管控成本和资金的意识。
对于前期建设造价的控制，除了通过预算、复核预算外，建议在政府和社会资本合作中心网上公开已完工项目造价以供参考，公开详细建设规模，包括污水处理吨数、设备、土方、消防机电、主体框架、海绵工程面积、建设地点、建设时间段等，或者国家颁布各类PPP工程项目造价清单报价标准。
（九）建立绩效考核制度和追责机制
规定各个岗位的详细职责，从各个岗位职责中提取考核指标进行考核，包括成本超预算考核，岗位职责执行的差错率、事故率、回款率等。对于社会资本方合作建设的项目，通过合作协议规定各方的责任比例、承担的风险比例、损失追责机制，规避出现损失无人承担责任的情况。
（十）采取措施，保证核算和披露的完整性和正确性
PPP项目公司在建设阶段可以通过第三方监理机构在每个项目完工时、每年末时出具盖章的工程量证明，财务按照它的工程量证明及时列入工程成本和对应的应付款科目或银行存款科目。
财务部建立统一连续编号的合同台账，指定财务人员管理台账和对应的合同，并在每月末对每份合同内容与财务账上的执行情况进行核对，对合同執行情况与对应工程部人员、财务人员、收款负责人员进行核对，验证是否存在未入账的成本费用、负债，并记录担保、抵押以备查账。
负责供应商核算的财务人员年末要与供应商及时核对余额和发生额。负责成本的财务人员年末、季末要对账上发生的明细与预算、第三方监理的工程预算进行核对，验证负债的完整性。
四、结语
由于PPP项目涉及面广，资金需要量大，建设和营运周期长，因此在项目执行过程中总会存在一些问题，但如果项目经充分论证、成立项目公司后再运作，聘请专业的第三方监理造价咨询机构进行预算和监控，事前签订合同约定各方的权利、义务，制定风险、金额和问责机制，执行全面预算控制和考核制度，健全政府资金使用规定，加强成本管控等，就能规避财务管理中的一系列问题。
（作者单位为北京兴华会计师事务所<特殊普通合伙>）
参考文献
[1] 刘鹤. PPP项目的财务管理及控制措施探讨[J].财会研究，2019（05）：28-29.
[2] 高法国.基于PPP模式下项目财务管理的研究[J].财会研究，2019（10）：137.
[3] 谢晓芳.浅谈PPP模式下项目财务管理问题[J].财务管理，2019（08）：141.
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