不完全契约理论下PPP项目风险分配研究

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　　摘要：为化解地方政府债务，提高资源配置效率，目前我国正在大力推广PPP模式。然而，由于PPP项目长期性、不确定性以及PPP项目一系列合同的不完全性，导致PPP项目实际操作中面临着诸多风险。本文基于不完全契约理论，以G市地下综合管廊PPP项目为例，重点分析了PPP项目在实操中面临的信用风险、融资风险、运营风险，指出了影响PPP项目风险分配的因素，并给出了通过合同约定化解项目风险的建议。
　　关键词：PPP项目;不完全契约理论;风险分析;风险分配
　　中图分类号：F283文献标识码：A
　　0 引言
　　PPP（ Public Private Partnerslrip）模式即“政府和社会资本合作”起源于英国。由于角度和理解的不同，概念上有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门和私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系[1]。狭义的PPP是指一系列项目融资模式的总称，包括BOT、DBFO、TOT等。
　　近年来，为化解地方政府债务，应对城镇化建设和基建投资带来的大量融资需求，提高资源配置效率，我国大力推广PPP模式，将社会资本应用于基础设施和公共服务领域。从国务院到发改委、财政部等各部委，先后出台了数十部文件，在各领域推广PPP模式，例如《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号）《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016）1744号）《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号）《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指導意见》（文旅旅发（ 2018）3号）《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》（财金[2017）50号）等。我国财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）指出PPP模式是“在基础设施和公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监督，以保证公共利益最大化。”该文件明确将PPP模式的运用范围限定在公共服务和基础设施领域，以全过程合作关系、“利益共享”“风险共担”为特征，通过市场竞争和激励约束机制，发挥政府和社会资本双方优势，以实现公共利益最大化为目标[2]。
　　由于PPP项目参与方多、合作周期长、合作环境不稳定，造成在实际操作中其具有不完全性，导致参与方交易成本巨大、合同谈判耗时太长，进而带来专用性投资不足、敲竹杠等问题，降低了政府和社会资本合作效率，增加了PPP项目所面临的风险。本文基于不完全契约理论，借助G市地下综合管廊PPP项目实践，探讨PPP模式在公共服务领域的可能风险，以期提出更为合理的风险分配原则，提高政府和社会资本合作的效率。
　　1 不完全契约理论与PPP项目风险
　　不完全契约理论（即GHM模型）是由Gro ssman、Hart、Moore等共同创立，是对Coase、Williamson等开创的交易费用理论的继承和发展[3]。
　　不完全契约理论认为缔约双方无法拟定内容完备的契约条款，原因是缔约双方存在有限理性、信息不完全性以及缔约事项的不确定性，明确未来所有可能情况成本过高。不完全契约是必然和经常存在的。Hart将契约不完全的原因归纳为三点[4]：一是预见成本。即在复杂的现实世界里，人们很难考虑得很远，并为各种可能发生的情况都做出合理计划;二是缔约成本。即使能够做出单个计划，由于很难找到一种共同的语言来描述各种情况和行为，缔约各方很难就这些计划达成一致协议;三是证实成本[5]。即使各方可以对将来进行计划和协商，但在出现纠纷的时候，其他第三方（如法院）无法证实并加以强制执行[6]。”
　　上述三种成本主要导致如下问题：一是合同的约定无法涵盖未来所有可能出现的情况，导致后期可能出现道德风险、逆向选择等情况，甚至造成缔约方合作失;二是缔约双方再谈判，继而导致交易成本增加等问题。
　　由于上述问题的存在，不完全契约主张：一是通过国家立法或者司法程序来弥补不完全契约造成的低效率;二是通过让违约方补偿被违约方直接损失以及机会损失的方式弥补不完全契约的不足;三是通过将事后控制权赋予投资或总产出最多的一方以提高不完全契约导致的低效率;四是受到不完全契约的影响，再谈判不可避免，所以更需要关注事发前的权利义务设置，包括再谈判时权利义务的设置[3]。
　　对于PPP项目来说，PPP合同、股东协议是用于明确参与各方权利义务的核心文本，对于项目有效运作具有重要意义。由于PPP项目周期长，参与方多且涉及政府方，使得PPP合同、股东协议相较于一般缔约主体之间的合同更加复杂，明确缔约主体间权利义务的交易成本更高，极易导致合同约定不完全、合同存在漏洞，使得PPP项目各时期各阶段存在不同风险隐患，最终影响PPP项目的推进和实施。PPP项目一般面临信用风险，例如政府利用政治优势进行违约的风险;融资风险，即由于融资结构不合理、融资可行性等原因导致的资金筹措困难;运营风险，例如项目收益不足、运营成本超支等带来的风险。目前理论界主要从定性和定量两个角度研究PPP项目的风险及风险分担，缺乏基于不完全契约理论框架下对PPP项目，尤其是公共服务领域的PPP项目的风险及风险分配的研究。
　　2 6市地下综合管廊PPP项目风险及应对措施
　　2.1 G市地下综合管廊PPP项目概况
　　G市地下综合管廊PPP项目（以下简称“G项目”）总长度约20.74km，总投资约25 33亿元。目前G项目已列入国家发改委第二批PPP项目库、财政部PPP项目库、吉林省PPP项目库，并确定为吉林省综合管廊试点项目。 　　G市政府授权市住建局通过公开招标方式确定社会投资人，投资人与政府出资代表按约定比例共同出资组建PPP项目公司，负责项目的前期投资建设以及后期运营维护。市住建局与项目公司签订特许经营权协议，特许经营期29年，其中建设期4年、运营期25年，特许经营期内，项目公司通过管廊可用性服务费收回投资及回报，特许经营期满时，项目无偿移交给市政府指定机构。
　　项目公司注册资本金（全部为项目资本金）约为总投资的20%、计5 07亿元，市政府出资方出资1.37亿元，持股27%，主要负责部分资本金出资及征地拆迁等前期工作，在社会投资人收回投资后，按股比参与分红;A社会资本方出资1.52亿元，持股30%，主要负责部分资本金出资及施工总承包;B社会资本方出资2.18亿元，持股43%，主要负责部分资本金出资及管廊运营。项目融资约20.26亿元，以项目公司为主体，以收益权质押，向银行申请贷款。
　　2.2 G市地下综合管廊PPP项目的主要风险
　　2.2.1 信用风险
　　PPP项目政府和社会资本方合作期限均较长，只有基于诚信的前提下，双方才能维持如此长期性的合作关系。但实际操作中，由于不完全契约的存在可能导致一方背弃缔约内容，进而损害守约方的利益，最终有可能造成项目失败。G项目的信用风险主要表现为以下两个方面：一是入廊范围及价格变化。20多年的特许经营期内，入廊管线单位以及入廊费标准必然会发生调整。地下综合管廊建设是我国民生工程，政府方采用PPP模式是为了解决资金、技术等不足，而社会资本方是为了获取项目收益，实现利润最大化。由于政府方控制入廊范围和价格调整的主动权，因此社会资本方很难追求利润最大化。由于政府方的公益服务性与社会资本方的逐利性的矛盾，加之在未来的不可预见性以及理性有限的情况下，导致双方违背契约的信用风险不可避免[3]。二是政府方与社会资本方信息不对称。在PPP模式中，一方面，政府方既是“运动员”又是“裁判员”，其很容易利用信息及政治优势破坏契约，例如，政府方会利用信息优势及政治优势不断迫使PPP合同修改，试图将项目风险全都转嫁给社会资本方，并可能通过政策或体制改革对社会资本方的经营管理进行干预。另一方面，社会资本方也存在利用掌握的市场信息、专业技术以及专用性资产等，以要挟政府方提高可行性缺口补贴等方式获取更多利润。可见在PPP模式中，政府和社会资本方的信息不对称均可以破坏原契约，造成失信行为，给PPP项目带来负面影响。
　　2.2.2融资风险
　　PPP项目资金来源包括自有资金和债务资金，受国家政策、项目可融资性、融资结构、金融机构放款条件等影响，PPP项目资金的筹集均存在一定困难[7]。G项目通过特许权质押向银行申请了银行贷款，资本金由政府方出资代表和中标社会资本方按股权比例出资。在实际操作中，银行依据贷款合同发放了贷款，G项目债务融资成功落地。但由于B社会资本方无法履行出资义务，G项目资本金出现股权融资风险。为解决G项目股权融资问题，需寻找新的投资人受让项目公司原股东的股份并履行出资义务。由于新股东前期没有参与项目可研、投标方案编制，即新股东与原股东信息不对称，为保护自身权益，新股东倾向于作为财务投资人参与G市项目。例如，通过协议条款的设置将项目建设、运营方面的风险转移给其他社会资本方。可见由于信息不对称，原股东有可能承担超过原PPP合同约定的义务，继而影响股权转让，最终有可能导致股权融资失败。
　　2.2.3 运营风险
　　主要指项目运营后由于成本、非唯一性等原因导致运营后收益没有达到预期收益。根据PPP合同，G项目由“项目公司自行承担费用、责任和风险，管理、运营和维护项目设施。项目公司在运营期内获得管廊可用性服务费收入，由入廊企业付费和政府可行性缺口补助组成”。在25年运营期内，物价指数变动、人工成本上升等因素将导致管廊运营维护成本变化，其他同类型项目的新建或者改扩建也会对G项目构成实质性竞争，使项目公司可能面临后续收益不足的风险。总之，在未来20多年的运营期内，多种因素都会给G项目运营带来风险。根据不完全契约理论，PPP合同需设置再谈判以应对运营风险。G项目PPP合同中约定了再谈判的内容，例如，进入运营期后，因人工成本等因素引起的运营成本上升时，双方可根据核算审计的结果对照投标时预计的运营成本，按照差额调整可用性服务费。PPP合同对再谈判程序和规则的详细约定，不仅可以有效规避再谈判过程中，社会资本方可能存在的敲竹杠行为，而且也能使社会资本方避免面临政府决策冗长困境[8]。
　　3 不完全契约理论下PPP项目风险分配建议
　　PPP项目各参与方的目标及偏好是影响风险分担方案的重要因素。政府方采用PPP模式进行基础设施建设主要是为了解决其资金、技术等方面的不足，通过与社会资本方组建项目公司，引入社会资本方以提高项目的效率，最终为社会提供公共服务。虽然政府方授权其出资代表作为项目公司的股东，但在实际操作中，政府方存在把风险都转移给社会资本方的做法，而不是风险共担。社会资本方希望通过参与PPP项目获取施工合同、材料设备销售合同及市场份额，即更关注建设期收益，希望在建设期内实现收益而不愿意长期经营项目[9]。
　　由于政府方与社会资本方的目标和需求的不一致[10]，导致双方在分配项目风险时，不能保持合理公平的心态，需要耗费大量时间进行合同谈判。此外，社会资本方一般以联合体形式参与PPP项目投标，由于联合体成员间性质、出发點的不同，导致各成员的风险偏好不同，最终对于风险分配方式的接受程度也不尽相同。
　　项目风险分配一般通过合同条款实现，即通过权利义务和付款机制的设置达到分配风险的目标。在约定协议内容时，一是应充分识别风险，根据己识别出的风险类型及性质，将风险与最有控制力的参与方相匹配[10]，形成风险管理闭环[11。例如，面对政策变化带来的风险，相较于G项目其他参与方，政府方承受能力更强，更具有技术优势。二是应在有关合同中设置调整条款，遵循风险承担上限原则。由于G项目合作期限长，在合同履约阶段，存在风险带来的损害超过之前预估的情况。若出现这种情况，依旧让项目某一个参与方承担所有风险，势必会影响参与方积极性，最终影响项目的实施。因此，合同中需要设置调整条款以应对上述情况，在参与方风险收益、权利义务不平衡时，及时进行沟通调整。三是应设置再谈判机制以避免信息不对称下可能发生的敲竹杠行为。G项目通过设置运营期再谈判条款可有效避免未来人工成本变动等因素导致的运营风险。 　　参考文献：
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　　[11]趙佳，覃英豪，王建波，牛发阳城市地下综合管廊PPP模式融资风险管理研究[J].地下空间与工程学报，2018 （4）：315- 331.
　　作者简介：娄迪（1989-），女，满族，籍贯：安徽合肥，学历：硕士，职称：中级会计师，研究方向：企业融资、金融、会计。
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