社会资本参与棚户区改造的思路探讨

来源:用户上传      作者:

　　摘 要 棚户区改造是国家为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项重大民生工程，也是发展工程。这项工作对改善住房困难群众居住条件、补上发展短板、扩大有效需求等发挥了重要作用。截至2012年9月，全国有超过1200万户城镇低收入和少量中等偏下收入家庭居住在棚户区中，还有不少“城中村”、城镇危旧房。实施棚户区改造是改善群众的居住条件，兼顾完善城市功能、改善城市环境的重要工作。
　　关键词 企业参与 棚户区 投资建设 思路探讨
　　一、定义和范围简述
　　（一）棚户区的定义
　　主要是新中国成立前遗留下来的劳工房或工人、贫民搭建的贫民屋，以及新中国成立后在一些厂区或矿区、林区、垦区及其周边搭建的简易房，包括有些是政策允许、有些是未经允许自行搭建的临时住房。
　　（二）棚户区的范围
　　一类是城市建成区范围内，平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、乱、差的。另一类是国有工矿棚户区、农村危房、国有林区棚户区、国有垦区危房。
　　二、投资企业在棚户区改造经营上出现的问题
　　在国家棚改政策的允许条件下，以及棚改新政的影响下，我们在参与地方政府棚户区改造项目的投资建设中，针对一些地区的棚户区改造项目，开展了大量的调研和与政府的商谈，并以此进行可行性论证和经济分析，往往得出的结论是：“尽管随着所投资地区的经济发展，房价有所攀升，但是在允许放大一定容积率、压缩施工成本的情况下，项目受制于土地收储成本过高及安置、商业用房房价偏低，仍旧无法实现投资收益平衡”，导致项目难于推进。
　　问题出在投资企业只是单纯地寻求项目实现自平衡，而忽视了棚户区改造的政策支持，导致思维偏差。主要原因：一是对于棚户区改造的政策没有吃透，导致思维方式出现偏差。二是对于棚户区改造的模式设计，没有结合国家和地方政策实际系统研究，导致谈判受阻，所选择的方式难于推进。三是思路没有打开，只想着实现项目自平衡的一种方式，在项目难于实现自平衡时无法推进。
　　三、棚户区改造的政策依据及新政前模式
　　（一）政策依据方面
　　棚户区改造的优惠政策有各级政府的资金支持、银行的信贷支持、建设用地供应的政府支持、税费的政府减免支持、惠及棚户区改造企业和安置房经营管理单位的政策等。
　　1.各级政府的资金支持。按照“省级负总责、市县抓落实、中央适当补助”的原则，在资金上，市县通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等筹集改造资金，地方政府债券筹集资金向棚户区改造倾斜。
　　2.银行的信贷支持。国家开发银行、农业发展银行根据财政部和央行规定，向纳入省（自治区、直辖市）棚改目录的项目，发放棚改低息贷款。同时，鼓励商业银行对符合条件的实施主体提供棚改及配套基础设施建设贷款。
　　3.建设用地供应的政府支持。棚户区改造安置住房用地纳入当地土地供应计划优先安排，并简化行政审批流程，提高审批效率。安置住房中涉及的经济适用住房、廉租住房和符合条件的公共租赁住房建设项目可以通过划拨方式供地。
　　4.税费的政府减免支持。对棚户区改造项目，免征城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。对城市棚户区改造中的安置住房建设用地实行划拨方式供应，除依法支付土地补偿费及拆迁补偿费外，一律免缴土地出让收入。同时，电力、通讯、市政公用事业等企业要对棚户区改造给予支持，适当减免入网、管网增容等经营性收费。如：惠及投资方的免征城镇土地使用税，免征印花税予以免征。
　　5.惠及安置房经营管理单位和棚户区改造企业的政策。涉及的与改造安置住房相关的印花税予以免征。对经营管理单位回购已分配的改造安置住房继续作为改造安置房源的，免征契税;转让旧房作为改造安置住房房源且增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税。国有工矿企业、国有林区企业和国有垦区企业参与政府统一组织的棚户区改造，并同时满足一定条件的棚户区改造资金补助支出，准予在企业所得税前扣除。
　　（二）新政前常见的开发模式
　　主要有政府购买服务模式、市场化授权模式、一次性招标模式、棚改+二级联动模式。
　　政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府应当承担的棚改征地拆迁服务、建设或筹集安置住房、货币化安置、公益性基础设施建设等方面，通过合法合规的方式和程序（通常为公开招投标），选择具备条件的社会资本承担，并由政府相关主管部门根据合同约定向其支付费用的一种工作模式。
　　市场化授权模式是政府或政府职能部门对社会资本进行公开招标，政府或政府职能部门授权社会资本成立项目公司，实施的是项目需自平衡，并以此进行策划规划、征地拆迁安置补偿、安置房投资建设、公益性基础设施投资建设、宣传推广、产业招商、资源导入。
　　一次性招標模式是政府或政府职能部门对社会资本进行一次性招标，政府或政府职能部门授权社会资本成立项目公司并进行策划规划、征地拆迁安置补偿、安置房投资建设、公益性基础设施投资建设、用于平衡资金的商品房建设、产业招商资源导入。实施的前提也是项目需实现自平衡。
　　“棚改+二级联动”是政府授权原土地权利人，通过合作开发、股权收购、作价入股、资产收购来引入社会资本，并进行策划规划、征地拆迁安置补偿、安置房投资建设、二级开发（用于资金平衡）、产业招商，实施的前提还是项目需实现自平衡。
　　四、新政出台面临的挑战与机遇
　　2018年以来，针对棚户区改造国家出台多项政策。从政策层讲，投资企业将面对新的机遇和挑战。
　　（一）全国棚改市场有较大市场空间
　　2018年国务院“启动新的三年棚改攻坚计划”，到2020年将改造各类棚户区1500万套，2018年全国各类棚户区改造开工600多万套，后续两年仍有近900万套的棚改规模，全国棚改市场仍有近60%的空间。 　　（二）城市发展对于城镇棚改有增量趋势
　　政府对于城市综合开发需求有增量需求，但政府缺乏城市综合开发能力，难于对棚改区域进行整体策划规划及产业导入等城市综合开发，加之棚户区改造能有效增加城市住宅供给，缓解房价上涨压力，改善群众的居住条件，兼顾完善城市功能、改善城市环境，因此，市场需求有增无减。
　　（三）政府棚改资金缺乏
　　国开行、农发行等政策性银行对于政府的PSL融资渠道收紧或暂停，导致政府除了发行棚改专项债以外，暂无其他融资渠道，给投资企业创造了较大的市场机遇。
　　五、面对新政的模式思路
　　对于投资企业来讲，研判形势是当务之急。深入分析和研究国家和地方相关政策，吃透文件精神，摸清底细，用活政策，才是拓展市场、增加市场占有率的关键。市场没有一成不变的模式，也没有完全可以招盘照抄的案例，只有因地制宜采取相应的模式开展项目商谈，才能够实实在在地推进投资项目的落地。
　　（一）政府棚改专项债+EPC模式
　　主要思路是政府通过公开方式选择具有设计和施工资质的社会投资人。由社会投资人，利用投资人的有利资源协助政府发行棚改专项债，作为专项资金专门用于棚改项目的征地、拆迁、安置补偿、安置住房投资及公益性基础设施投资等相关棚改费用。政府在取得棚改专项债资金后，可将相关投资建设事宜交由社会资本进行整体代管代建，并支付相应的管理费用，政府可以有延期支付的空间，企业有竞争商谈的空间。最大的好处是社会资本投资人没有资金投入的压力，政府也没有建设的压力。难点是与政府商谈的难度较大，取决于投资企业协助政府获得专项债的贡献度。
　　（二）EPC总承包模式
　　这种模式相对简单，也是常规的建设模式，不属于投资范畴。主要适用一些政府具有财政能力的地方。总包单位是社会资本利用自身设计、施工总承包优势对工程建设项目的设计、采购、施工等实行全过程或若干阶段的承包。区域整体打造社会资本发挥自身资源整合及建设施工等优势，对项目整体策划规划、产业招商、资源导入、EPC总承包等方面进行整体打造，相当于交钥匙工程。最大的好处是政府省心，企业省事，难点是与政府商谈的难度较大，市场竞争较大。
　　（三）PPP+EPC模式
　　这种模式是由社会资本投资人与政府平台公司共同组建SPV公司，按照标准的PPP模式运行，设计施工交由投资人实施，可采用“两招”（即投资人和设计施工总承包人分开招标）变“一招”（即投资人和设计施工总承包人捆绑招标）的方式进行。这种模式，根据现行文件规定，只有财政承受能力极强的城市才能采用。最大的好处是充分发挥了政府和社会资本的优势，同时，企业风险较小。难点这些城市大多拒绝PPP模式，实际商谈中可能性变小。
　　（四）EPC+F模式
　　EPC是设计、采购、施工工程总承包，“EPC+F”模式是应业主及市场需求而派生出的一种新型项目管理模式，F为融资投资，“EPC+F”即融资 EPC，即工程承包方为业主解决部分项目融资款，或者协助业主获取融资以启动项目。实际上这种模式是由政府或政府授权的项目业主负责选择投资建设人，并由投资建设人负责项目设计、采购、施工建设以及筹资或协助项目融资，待项目竣工后，再由项目业主按照合同约定进行债务偿还的一种合作模式。项目建设期内，业主对项目贷款无须支付贷款本金，仅需支付部分利息，待项目完成后再开始进行还款本金利息。
　　在PPP項目下，社会资本再采取“EPC+F”模式，属于社会资本在责任内的分包，如果政府同意，这种做法就合规。同时要注意，“EPC+F”模式不能与PPP并列，同时，也要规避单纯的垫资行为。
　　“EPC+F”近期之所以得到广泛运用，主要原因：一是PPP领域自去年底进入清理整顿阶段以来，地方政府对PPP模式产生了一些疑虑和困惑，“EPC+F”模式应运而生。二是 “EPC+F”模式比PPP模式在操作上更简单，较好地满足了地方政府和施工方对实施效率及短期业绩的要求。三是地方政府财力难于满足的情况下，“EPC+F”模式能帮助地方政府筹资融资，解决实际问题。四是“EPC+ F”模式有盲目追捧的趋势。要把控政府融资行为纳入预算管理，否则有违规举债之嫌。
　　总之，企业作为社会投资人参与地方棚户区改造，没有一成不变的模式，也没有完全可以照搬照抄的案例，应深入研究国家政策和地方政策，深入了解地区市场情况及差异，结合各地实际情况，因地制宜，与地方政府深入沟通与商谈。本着依法合规，实事求是，互利双赢的原则，达到既满足政府的需求，又满足社会资本投资的需求;既重视社会效益，又实现投资企业的经济效益目的，才能实现健康发展。
　　（作者单位为中铁开发投资集团云南分公司）
　　[作者简介：王少才（1964—），男，云南曲靖人，本科，高级经济师，中铁开发投资集团云南分公司总经理，研究方向：经济管理，投资经营。]
　　参考文献
　　[1] 中华人民共和国国务院.国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见[Z]. 2015-06-30.
　　[2] 中华人民共和国住房和城乡建设部.关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知[Z]. 2012-12-12.
　　[3] 中华人民共和国国务院.关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见[Z]. 2018.
　　[4] 袁利平.棚户区改造的融资模式选择研究[J].建筑经济，2016（07）：86-90.
转载注明来源:https://www.xzbu.com/3/view-15098978.htm