社会资本参与养老服务业的障碍
来源:用户上传
作者:
[摘 要]人口老龄化、高龄化是我们国家所面临的重要人口问题之一，这对我国养老事业的发展产生了巨大的挑战，而PPP模式作为推动公共养老服务的新型工具，可以推动我国养老产业的发展。虽然PPP模式在我国基础设施建设领域已经具备良好的发展基础，但是在养老服务供给方面仍然处于发展初期，因此社会资本参与养老服务业存在一系列问题。虽然各级政府在推广养老PPP模式中不遗余力，但是当前养老PPP模式存在的障碍仍不容忽视。文章在文献调查的基础上，从政治、经济、社会、市场这四个方面来阐述社会资本参与养老服务业的障碍。
[关键词]PPP;养老产业;障碍
[中图分类号]D669.6 [文献标识码]A
1 引言
截至2015年底，我国60岁及以上老年人口已经达到了2.2亿，占总人口的16.1%，失能和半失能的老年人数量已经突破4000万。这些数据表明我国人口老龄化趋势越来越明显，仅仅依靠政府提供养老服务已经不能够完全满足人们的养老需求，让社会资本参与养老服务是大势所趋。但是由于PPP模式本身发展的不足，加之PPP与养老结合的模式处于发展初期，成功的案例又很少，所以必须找出社会资本参与养老服务业的障碍，对症下药，才能真正地找到行之有效的养老产业与PPP模式相适配的方法。
2 社会资本参与养老服务业的障碍
2.1 从政治角度看社会资本参与养老服务业的障碍
2.1.1 养老服务PPP项目没有健全的评价体系以及完善的合作機制
我们在对养老服务项目进行PPP适用性的定性分析时存在以下几个方面的问题：以PPP方式提供养老服务项目应当是具有较长开发周期，并且具有充分的市场需求。虽然养老服务产业属于“朝阳”产业，发展前景不存在障碍，但是目前来看养老PPP模式并没有健全的评价体系，如果私人参与方难以承担相应的风险，没有相对稳定的制度和政策环境，缺乏老年群体的支持力度，那么将PPP模式引进养老产业是没有意义的。
2.1.2 缺少专门PPP法律，相关法律法规层次低，交叉严重
目前我国与PPP模式相关的法律法规层次较低，并且一般为国务院和地方政府的行政法规，大多数法律文件普遍层次低，内容也过于简单，权威性不够。在项目的设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段，公共部门和私营部门各自需承担的责任、义务和风险都没有明确的法律规定。应用PPP模式建设养老机构方面尚不具备完善的立法，现行法律无法给公共部门和私营部门的权益给予必要的保护。如果参与方之间发生了利益纠纷，由于没有明确的条文规定，双方之间的矛盾就很难解决。在土地管理方面，针对PPP项目的土地问题还没有配套的土地立法政策。此外在限制竞争方面、税收保证和外汇保证等都需要明确的法律规定。在谈判机制、项目调整机制、信息公开程度等有待进一步提高。
2.1.3 现行一些养老规范标准也更偏重于硬件设施，软件服务标准相对比较滞后
养老服务项目主要提供的是软性服务，比如为老年人提供日常看护、居家托管等，所以无法像公路建设、轨道交通等硬性指标来衡量养老PPP项目的好坏，所以目前的养老规范更偏向于硬件设施的标准，而软件服务标准相比起来就较为落后。因此很难制定出一套完整有效的指标来评价养老服务PPP项目的好坏，从而导致公共部门监管难度很大。
2.2 从经济角度看社会资本参与养老服务业的障碍
2.2.1 我国养老服务产业定价机制不完善，养老PPP项目的定价权仍然掌握在政府手中
由于养老PPP项目具有非排他性、非竞争性、正外部性及自然垄断等特点，只靠市场无法形成合理的价格，所以必须由市场和政府共同决定。但由于政府难以改变其在项目中的主导地位，在制定价格策略时，政府过度地干预定价，不能发挥市场这支“看不见的手”的作用。
2.2.2 目前税收政策无法激励对养老PPP项目的发展，相关税收政策加重项目税收负担
我国目前税收政策对养老PPP项目的激励作用不足，如企业所得税“三免三减半”，很多企业由于规模大、周期长、项目初期大多为亏损状态，其实并没有真正享受到“三免三减半”税收优惠政策。虽然国家对PPP项目进行补贴，但很多财政补贴仍然需要缴纳所得税，这无疑增加了项目的成本，所以从本质上并不能认为是税收优惠政策。
2.2.3 PPP项目缺乏项目融资的政府支持且金融机构支持力度不足
目前我国的金融机构对养老PPP项目提供的融资贷款业务较少。融资主要还靠投资企业提供担保，而不是以项目未来收益权作抵押。养老PPP项目建设周期长，投资成本大，收回成本的速度慢，解决这些问题都需要长期资本的加入，而目前金融机构和政府政策并不足够吸引长期资本的引进，仅仅靠政府的承诺是无法吸引金融机构的支持。同时在相关政策方面也缺乏与PPP项目融资相应的配套支持，这无疑都加大了养老PPP项目的融资难度。
2.3 从社会角度看社会资本参与养老服务业的障碍
2.3.1 部门利益的存在导致PPP在推广方面的统一协调性不高
PPP模式是涉及多个领域的综合性发展模式，它既涉及财政部的职能，又涉及发改委的职能，在“有为才有位”的思想下，哪个部门都不会轻易放弃自己的核心职能，这就导致各个部门为了自己的利益，都主动采取各种措施。由于国家财政部和发改委都试图主导PPP工作，两部门频繁出台PPP法规、指导意见和合作指南，建立各自的项目库，缺乏一套高效统一的PPP管理机构和相应的协调联合机制，这给其他部门和地方政府推广PPP模式带来了认知和操作层面的障碍。
2.3.2 养老PPP项目布局严重不平衡，不足以解决多地养老服务设施短缺的问题
大多数社会资本方在决定是否投资建设养老机构时，会根据当地的经济发展情况、政府政策的支持力度、老年人口的数量以及社会民众对养老服务PPP模式的接受程度来决定是否兴建养老服务机构，而社会资本方往往会在经济发达的地区进行投资，所以导致社会资本兴建养老机构表现出省际发展不平衡、城乡差异显著的特点，养老PPP项目的布局严重不平衡。数据显示，目前山东、河南、湖南三省的养老PPP项目数名列三甲，几乎占项目总数的50%，有13个省、市、自治区甚至还没有一个养老PPP项目。 2.3.3 专业化机构和专业化人才缺乏
由于PPP模式在我国尚处于起步阶段，一些政府官员和社会资本方对于PPP模式还没有一个深入的了解，所以无法精确地将PPP模式与养老服务业结合起來，不能真正发挥PPP模式的作用。一个PPP项目包含法律、财务、金融等多个方面的专业知识，在项目运营之前一方面需要制定标准化、规范化的养老PPP模式的具体流程，另一方面需要金融机构提供专业化的服务，这就必须依靠一支专业化的队伍才能运作，但是我国目前并没有成立专门负责PPP项目的团队，也没有培养专门的PPP人才，所以在社会资本参与养老服务业时，公共部门与社会资本方明显感到经验不足和相关知识的匮乏。
2.3.4 社会公众对社会化机构养老认可度和对社会化养老服务的质量的信任度不高
自2004年国家相关文件的出台，PPP模式进入到了发展的高潮，但由于我国起步晚，经验不足，相关成功案例少，导致我国PPP模式的发展一直不温不火，PPP模式参与养老机构建设的案例更是少之又少，公众由于不了解甚至没有听说过PPP模式，始终对社会化机构养老模式产生抵触心理，不愿接触这种新型养老模式。
2.4 从市场角度看社会资本参与养老服务业的障碍
2.4.1 社会资本参与养老服务模式定位模糊，产权不明晰
由于国家对非营利性民办养老机构有更多优惠政策，可以享受到土地、资金等补助。但由于养老PPP模式在建设初期资金投入大并且需要土地，所以民办养老机构会选择在民政部门登记为民办非企业单位，这就意味着社会资本方不能取得经济回报并且不能享有该组织的所有权，这在根本上就导致民办养老服务机构制度上的困境。当社会资本方投入资金到养老设施的建设，这一部分财产就属于社会，而市场规律是谁投资谁受益，这就阻碍了其他融资渠道，致使PPP模式与养老机构建设难以持续发展下去。
2.4.2 养老设施多样化导致养老项目很难找到对口的PPP模式
目前的养老方式包括家庭养老、社区养老和社会养老，仅社区养老机构就包括日间照料、生活护理、家政服务、精神慰藉等内容，社会养老又包括敬老院、福利院和老人医院等，这就导致养老项目很难找到对口的PPP模式，并形成一套比较固定和成熟的模式。
2.4.3 社会化养老服务发展水平不能满足老年人的多样性的需求
目前养老PPP模式处在起步阶段，还没有形成一套完整的体系，由于公共部门和私营部门经验有限，加之后期运营时资金不足的困难，可能无法满足老年人多样化的需求。现在老年人对养老机构的要求不仅仅能解决基本生理需求，还需要在环境、文化等方面能满足他们的要求，而由于养老PPP模式自身发展的缺陷，很难满足老年人多样性的需求。
[参考文献]
[1] 管清友，刘洁.PPP发展中的障碍[J].中国金融，2015（15）.
转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-15033132.htm
