广西公办高校财务风险研究

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　　摘要：随着我国高校规模的不断扩大，高校的财务风险也日益加强，特别是依靠财务拨款的公办高校。通过对高校财务从业人士的调查数据分析表明，广西公办高校的财务风险主要由贷款风险、发展战略风险、组织结构风险和监管风险构成。依据分析，有针对性的提出了广西公办高校财务风险控制的政策建议。
　　关键词：公办高校 财务风险 风险控制
　　中国高等教育从规模上历经10几年急速扩大，使得现阶段中国的高等教育从精英教育转化成国际公认的大众化教育阶段。但中国高等教育资金投入渠道单一，高校作为公益性的事业单位，财政拨款是最主要的筹资方式。近几年频发的高校财务风险事件已经引起了教育工作者和相关研究学者的高度重视。
　　影响高校财务风险的主要因素有哪些？对这一问题进行研究，有利于辨识高校发展战略与财务风险之间的矛盾，从高校办学目标和发展规划来统领财务管理，将资源与战略规划相结合，从而提高资金使用效益和效率，引导高校财务管理工作走向良性健康的道路。所以本研究选择通过设计问卷，对广西高校财务工作人员进行调查，通过他们没有任何“功利性和目的性”的看法，以统计手段分析广西高校财务风险的主要影响因素，找出有效地解决广西高校财务管理问题的办法并有针对性地给出政策性建议。
　　一、数据来源与分析
　　高校财务风险的影响因素很多，而且各因素间也会相互作用。为了探究广西公办高校产生财务风险的主要影响因素，本文从广西公办高校的办学目的和根本任务出发，设计了“广西高校财务风险影响因素”调查问卷调查了广西公办高校财务工作人员。
　　通过发放纸质问卷、问卷星方式调查，共收回有效问卷174份（含问卷星收到的电子问卷数据）。对收回的所有有效问卷用统计软件SPSS进行因子分析。首先对调查问卷中所有涉及高校财务风险影响因素的30个问题分别定义成30个指标（变量），以每一份问卷作为一个样本，逐一排查使得每个指标（变量）在因子分析时保持剩下的指标（变量）相关系数矩阵为正定矩阵，最后确定20个问题（变量）作为分析指标。用SPSS软件进行因子分析后，其结果如表一所示。
　　二、财务风险形成原因
　　（一）贷款风险
　　一是在全国高校扩招的这一大环境下，广西几乎所有高校都进行了扩招，相应地，办学规模都极剧增大，高校原有的基础设施已无法满足扩招后的办学需求，许多高校为此不得不筹措和安排大量资金征地建设新校区和其他基础设施，但这些如此巨大开支很难从预算有限的财政中安排，绝大部分不得不依靠银行贷款。
　　二是我国的各级财政对于高等教育的投入相对不足，而广西高校通常没有其他资金来源渠道，财政拨款是广西绝大部分公办高校办学的最主要甚至是唯一的来源。这些高校，财政拨款（含事业收入回拨）仅能满足学校日常运行及人员经费支出。在财政拨款中，除日常公用经费外，更多的都是项目的形式下拨的用于强化高校教学质量或专业建设等用途特定安排的专项资金，这些专项资金的使用有着严格的限制，一般来说，各高校不能够改变专项资金用途，亦不能用于偿还债务等。事实上造成了学校可自由支配的经费非常有限，为了满足日常开支，学校只能采取借款的方式解决资金问题。
　　三是高层次人才引进需要大量经费。最近几年，国家对高校人事处、管理权下放，学校为了自身发展需要，需要靠优厚的待遇吸引高层人才。而大部分高校特别是地缘性没有任何优势的区市共建高校，只能依靠提高待遇来吸引高层次人才，所有这些资金都需要由各高校自筹资金解决。在筹资渠道不畅的情况下，许多高校只能通过银行借贷来解决。
　　（二）发展战略风险
　　高校的发展战略规划是高校应该长期坚持的“宪法”，一所高校应该制定一个合理可行的发展战略并能长期实施。但广西大部分高校特别是新建本科高校同质化较严重，没能依据经济大环境和自身条件制定有特色的发展战略，而为了短期利益贪大求，“大干快干”，战线拉得太长，新校区、新专业、新学科蜂拥而上。以扩招来争取生均拨款，解决“办学效益”。但增加的在校生数量如果没有大量资源的投入，会影响高校办学质量，而办学质量的隐患将会是高校财务风险的“定时炸弹”。
　　（三）组织结构风险
　　高校作为具有独立法人资格的办学主体，按理应该有相对独立的自主权，但高校作为一个经济主体却产权不明晰，高校所有资产作为国有资产，所有资产的处置权在政府（通过国有资产管理部门执行）。既然资产不是高校自己的，那债务呢？由此造成的高校權属不明确，也就是公办高校的债务责任人不明确。高校和地方政府都希望对方是高校债务的最终责任人，现在制度似乎划分得不是很明晰。公办高校的校长既是所有者的委托人，又是管理者的受托人。同时，政府是公办高校的出资人和所有人，除了在高校重大发展方向上决策和主导作用外，在一些重大项目建设和资金筹措、举债等重大经济决策也应该占主导作用。但是在现实具体实践中，由于政府负责管理的事情太多，往往是各高校的领导层决定了这些重大经济决策，而上级主管部门权利不能完全和有效地实施，只对高校的重大经济决策做一些形式上的批准。“政府也觉得冤屈，决策我管不了，出了篓子却是我负责”。虽然《中华人民共和国高等教育法》在法律上明确了高校的法人地位及承担的民事责任，但是对高校的所有权与管理公（经营权）没有明确，高校在民事活动能否独立承担民事责任？就算法律有详细的规定，但执行起来肯定是一笔糊涂账。所以，公办高校法人产权缺位的问题，造成了公办高校债务最终归属不清，这也是高校盲目贷款和理科学性贷款的根源。
　　（四）监管风险
　　通常情况下，政府是通过教育主管部门和财政部门来监督高校财务预算的制定与执行，同时通过审计部门进一步对高校的预算执行和资金进行检查和监管。看似制度很完善，但在事实操作中，由于高校教学科研的专业性和综合业务较为复杂，同时，高校的运行相对封闭和独立。教育主管部门、财政部门、审计部门“各自为政”的情形又难于对高校进行有效的监管。再者，政府和高校在高校实际管理中信息的不对称，高校很清楚自己的行为意味着什么，但政府就是那么容易评估了，这也是政府无法对高校进行全面的有效的监督的原因。所以，在实际监督缺位的情形下，高校单方面促使政府承担全部责任，而政府又无法合理评估这一事实，就是在这责任推卸过程中逐渐形成了高校在财务风险意识和责任意识的淡薄，促使高校财务风险的加剧。 　　三、公办高校财务风险控制的政策建议
　　（一）债务风险的防范与控制
　　1.切实提高财政投入力度。因为我国已经从法律层面明确了高等教育的经费来源以财政投入为主，《中华人民共和国教育法》第五十三条规定：“对于教育体制经费的支出，主要以国家财政性拨款为主，学校通过社会、个人等其他渠道筹集到的经费只能是作为其办学的辅助来源。”《中华人民共和国高等教育法》第六十條也规定，我国高校教育经费渠道以国家财政性拨款为主，其他筹措渠道为辅的体制。这两项政策说明了政府是高校教育投入的主体，财政是高等教育经费保障的主力军。2018年国家对高等教育的投入达1.2万亿，10年间投入增长达1.7倍，但同时看到，这10年高校在校生人数由2021万增加到3833万，生均投入非但没有提高，还有略有下降。为解决高校办学经费与还贷压力，通过增加学费、住宿费等事业收入已不太现实。在保持现有高等教育规模前提下，要根本改善高等教育质量，提高高校财务风险的可控率，唯有加大政府的财政性投入。
　　2.加强高校债务规模控制和预算管理。教育主管部门要发挥主观能动性，为保证高校能可持续地健康发展，主动加强高校贷款筹资活动过程的监控，避免高校负债筹资规模过快过在增长，加强对高校债务规模宏观政策上的引导和监督。高校债务应纳入全口径预算管理。财政部门应规定高校在编制年度预算时，将高校债务支出纳入预算管理，明确债务支出资金来源，确保偿债资金到位。
　　3.合理控制投资规模，确保投资额度在学校可承受范围。投资规模决定着资金需求规模，控制投资规模就控制了资金需求。高校为了扩张发展，通常较注重视硬件、软件方面的建设，如规模宏大的教学楼、功能齐全的图书馆、引进院士、长江学者等高级人才，以期能在短期内快速增强学校综合实力、形成学校办学特色。但这些必须要量体裁衣、合理控制投资，以防债务规模过大。特别是高校的基础建设投资，这些投资巨大，应从长远考虑，控制在学校财力可承受范围。而不能一味追求形象工程，超出学校现有资金承受能力，甚至造成大量的教学楼、办公楼空置浪费的现象。政府部门也应对高校的基建或重大投资在立项上严格把控，结合学校的在校生规模、招生计划、在建工程现状、资金来源等，对学校基建、实验室建设的立项进行审核，不允许盲目扩建。高校应分轻重缓急抓好重点建设，重点做好有利于提高内涵建设的方面，如引进高级人才、优势学科等;不能撒糊面，搞大而全，结果是重点优势学科没建好，薄弱学科也没建设起来，白白浪费了学校资金，增加了学校的财务风险，影响学校的长远发展;学校仅要控制投资规模，还要注意日常节约各项经费的开支，削减不必要的支出，要加强日常管理，加化资产在学校范围调配使用，对可以共享的仪器设备，尽量减少重复购买，减少不必要的支出，降低办学成本，减少学校债务，降低财务风险。
　　（二）筹资风险的防范与控制
　　高校筹资风险主要是学校借款未能按合同规定按期还本付息产生的违约风险。防范和控制高校筹资风险，一是政府应承担起社会责任和义务，应加大财政高校投入，因为，高校为社会提供准公共产品，具有公益性，政府应承担起对教育投入的责任，保证高校正常运转和适当发展，同时要制定和完善高校贷款的相关政策，保持高校贷款的可持续性，设立高校专项贷款贴息补助资金，对经过批准建设的项目贷款，如教学楼、实验楼、图书馆、实验及教学设备等支撑高校正常运行的基本设施贷款进行全额贴息，以减轻高校的贷款压力;建立和完善社会捐资助学政策，鼓励社会资金支助办学，在税收等方面给予捐资办学资金优惠政策，调动社会资金支助办学积极性，同时高校应充分利用自身科研优势开展校企合作，寻找企业资金支持，增加资金来源渠道，增加学校可用资金总量，从而减少学校负债，降低财务负债，降低财务风险。二是高校要做好筹资规划，做到债务规模和债务结构适度。高校应根据自身发展目标和筹资计划，结合学校的资金实力和资金预算安排制定资金筹方案，筹资方案应进过科学论证，认真分析测算投资项目为学校带来的收入、支出情况，确保收入资金既能保正常运转又能还本付息;同时对借款做好长短期结合，避免还本付息过度集中，从而降低还本付息压力，降低财务风险。
　　（三）组织和监管风险的防范与控制
　　为了避免高校领导因上级任命而追求短期政绩、总会计师责权不清、‘官僚作风’太浓、行政干扰过多等造成负债规模失控、管理不当、财务成本增加而造成财务风险。因此，建议政府继续和加强完善更有操作性的法律法规来规范高校的办学特别是经济行为，同时要明确公办高校领导的财务责任，建立起严格的公办高校财务监督体系和问责机制，以此来强化公办高校领导人的财务责任意识和风险意识。此外，高校还应加强财务责任意识和财务风险意识建设，提高风险防范认识，做好防范措施 ，时时检查学校财务运行情况，准备好紧急避险预案。学校决策应通过进行民主讨论、科学校论证，不能拍脑袋，个人说了算，学校重大决策，应结合学校发展战略，考虑学校实能力，召集各方面专业人士集中对所有提案进行严谨地分析和论证，多方面比较，好中选优，在充分进行可行性研究的基础上选择对各方利益最大化的最优方案。学校在进行的硬件、软件方面投资时，应要充分分析学校现有资源能力，考虑学校资金状况及偿债能力，多方面衡量自身条件，以做出科学的投资方案。学校对项目的决策、执行按程序做记录，在严格实行责任追究制的同时合理赋予各个项目负责人的权力，做权责匹配。这有利用加强公办高校风险意识和责任意识。在校风建设和校园文化建设的基础培养师生员工关心支持学校建设发展，关注支持财务管理工作，增强科学理财观念，降低财务风险。
　　高校总会计师属于专业性很强的岗位，与高校其它岗位领导有较大区别，总会计师主要职责保障学校建设发展的资金需要，确保资金合法高效运行，因此，公办高校要在学校的管理制度中明确总会计师的职责，特别是授予其执行经费预算与决算、审查并监督执行年度财务计划权力。同时，高校总会计师必需有权参与学校重大决策特别重大经济决策。如果总会计师不认真履职，造成学校财务风险的，必须负责，学校对其追责。
　　另一方面，要各公办高校要主动配合政府探索建立现代大学的治理架构，主动向高校投资主体（资金来源渠道）的多元化的办学形式的转变。将高等教育由单纯的政府投资转变为广泛吸收社会力量（如基金组织、企业、校友等）多渠道投资办学的发展模式，一般来说社会资本比政府投资会更注重效益，更能提高高校筹资和投资项目的科学性。要建立现代大学治理结构，需要建立和完善大学理事会制度，以“教授治校”的理念对决策者的权利进行有效的监督，最大可能地实行民主管理。
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　　（作者单位：百色学院）
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