财政分权对环境污染的影响研究

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　　【摘 要】 在现有文献对财政分权研究的基础上，通过对2007—2017年国内31个省份数据分析，就财政分权与环境污染的影响进行实证研究。结果表明财政分权与地区环境污染呈显著的正向影响，但排污费的收取和治理环境污染的财政补贴能够对影响效应起到抑制作用。同时，引入直辖市变量分析治理环境污染的财政补贴，发现经济发达的直辖市同时在环境治理方面优于其他省份。基于此，提出了建立完善的生态补偿机制、促进地区经济和环境协调发展、理顺地方政府财政分配方式、强化地方环境治理责任机制等相关建议。
　　 【关键词】 财政分权; 环境治理; 门槛效应; 区位差异
　　【中图分类号】 F812.2;X321  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2020）06-0092-07
　　 一、引言及文獻综述
　　 改革开放40年以来，虽然中国的经济取得了可喜的增长，但对生态保护的各项机制并没有到位。十九大报告中明确提出，将污染防治作为三大攻坚战之一，推进污染的防治。环保部发布的《2017中国环境状况公报》显示，目前我国环保工作取得了一系列成果，环境质量较前几年有了较为明显的改善，PM2.5平均浓度为43μg/m3，比2016年下降6.5%。但随着人们对生活质量要求的提高，环境问题依然是国内关注的话题，环境污染状况依然让人们担忧。在全国338个地级及以上城市中，239个城市环境空气质量超标，占70.7%。
　　 长期以来，我国的经济发展都是依靠粗放式的传统工业拉动，传统的生产方式依靠资源和环境消耗，这种通过牺牲环境和资源的发展方式，更多源自地方政府“中国式分权”[ 1 ]。自改革开放以来，国家为了发展地方经济，积极推行一系列分权制度，引导地方政府发展经济。在财政分权的激励下，各级政府积极推动经济发展，引入外商投资，提供相应的设施条件，吸引企业入驻。虽然国家强调不要重蹈西方政府“先污染、后治理”的覆辙，但以地方GDP为晋升条件的基础下，地方政府官员为了达到政治晋升的条件，会不断招商引资、增加税收，甚至不惜引入高污染企业，展开激烈的“政治锦标赛”，从而极大地促进了经济发展[ 2-3 ]。
　　 关于财政分权与地区环境污染的问题研究，近年来一直受到国内外学者的广泛关注。传统环境经济学从福利经济学角度出发，认为政府应该承担对环境保护的全部责任，但忽视了环境政策的制定和执行并不全部依靠中央政府，而财政分权是处理环境问题的最有效手段之一[ 4 ]。国外学者将财政分权对环境污染的理论称为“环境联邦主义”[ 5 ]（Environment Federalism）。财政分权也被理解为财政联邦主义[ 5 ]（Fiscal Federalism），就是给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，并允许地方政府自主决定其预算支出规模与结构，其精髓在于使地方政府拥有合适与合意的财政自主权进行决策[ 6-7 ]。蒂布特通过“用脚投票”的理论解释了财政分权体制可以激励地方政府提供更多、更好的基础公共设施以获得更多的公民选票，其中就包括更好的环境质量[ 8 ]。而钱颖一认为这种传统的理论假设忽略了地方政府官员为了寻求自身更好的利益和发展，从而做出与当地居民期望相违背的决策。因此从财政分权的角度可以看出，一部分学者支持由于环境保护是社会公共服务部分，应该由基层政府来负责，同时由于各地差异性，交给当地政府才能做到因地制宜。一直以来，关于财政联邦主义到底应该是分权还是集权目前尚没有统一意见，虽然Sigman[ 9 ]认为应该给予地方政府更多的权利，但是部分学者发现各地方的环境规制条例依然是由中央政府统一制定的。财政分权在造成环境污染的同时，还会通过政治质量对环境质量进一步产生影响。
　　 国内的财政分权不同于国外的财政分权，国内的财政分权同时还带来政治分权，在官员晋升激励的条件下，使得更多的地方政府促进当地的经济发展而忽视环境污染问题。国内学者对于财政分权与环境污染的研究主要集中在两方面：一方面，通过博弈论等基础理论从财政分权的角度，研究财政分权对地方政府的激励变化导致地方环境污染，从而通过政府行为变换改善地区环境质量[ 10-11 ];另一方面，从环境污染的角度，将财政分权作为一个解释变量，通过实证研究的角度印证财政分权对环境污染的影响，进而提出解决措施[ 12-13 ]。多数文献均验证得出财政分权的加剧造成了环境的恶化，降低了地区居民生活环境质量[ 14-15 ]。李香菊和刘浩[ 16 ]基于污染物外溢的性质，得出财政分权对于非外溢性（固体废弃物）和双向外溢性污染物（SO2）的系数为负，而对单向外溢性污染物（废水）为正，说明地区政府对不同污染物会有不同的治理理念，但也有部分学者得出了相反的研究。
　　 综上所述，国内外相关文献的结论并不统一，主要是各国体制和国情均不相同。政府为了治理环境，不仅对相关企业征收了排污费，而且给予了相应的财政补贴，这些政策环境的作用效果如何呢？为探究财政分权对地方环境污染的影响，本文通过2007—2017年我国31个省份的数据，对财政分权与地方环境污染的影响进行实证研究，以进一步讨论两者之间的关系。
　　
　　二、财政分权与政策环境的作用机制
　　（一）我国财政分权的运行特征
　　 地方政府的财政收支行为会受到体制机制的影响，地方政府为了实现当地经济发展的目标，会将从财政分权中获得的自主权重点放在经济发展上。虽然地方政府同时承担了经济增长和环境治理的责任，但是财政分权的存在激励地方政府在牺牲环境的基础上过度追求经济的发展。因此，财政分权与环境污染存在着正相关关系。
　　 政府为了治理环境也实施了一定的政策，形成了外部政策环境。排污企业与政府规制之间存在动态博弈的关系，因此排污企业在不同的政策环境下会采取不同的行动策略，达到使企业自身治理污染的成本与向政府缴纳的环境治理费用的总和最小。因此，财政分权体制与地方财政政策之间具有较强的联系，不同的政策环境下，财政分权对环境的影响也是不同的。本文提出如下假设： 　　 H1：财政分权对环境污染具有正向影响但是非线性的，即在不同政策环境下财政分权对环境污染的影响是不同的。
　　（二）财政收入政策的作用机制
　　 从财政收入看，以征收排污费为标志的财税收入，对环境治理的机制主要基于“负内部成本外部化”的原理。由于环境污染排放存在负外部性，使得从事污染排放行为的私人边际成本小于社会边际成本，污染排放的价值偏低，由此导致过多的污染排放。当排污费规模较小时，就排污主体而言，征收环境税费仍然没有使得私人边际成本大于社会边际成本，因此在缴纳税费的同时继续排污成为理性选择;随着排污费的规模扩大，减少排污少缴纳税费成为理性选择，从而体现排污费对环境污染的抑制效果。本文提出如下假设：
　　 H2：从收入的角度看，随着排污费征收的力度加强，政策环境对环境污染起到抑制作用，因此财政收入分权程度对环境污染的影响作用会逐渐减弱。
　　（三）财政支出政策的作用机制
　　 从财政支出看，以环境保护支出对环境污染的治理主要基于“正外部收益内在化原理”。环境治理存在正外部性，使得从事污染排放行为的私人边际收益小于社会边际收益，从而治理污染的行为过少。当环保财政支出较小时，就治理主体而言，财政补贴仍然没有使得私人边际收益大于社会边际收益，因此不治理环境成为理性选择;随着财政补贴的扩大，治理环境污染成为理性选择，从而体现财政补贴对环境污染的抑制效果。本文提出如下假设：
　　 H3：从支出的角度看，随着环保财政补贴的力度加强，政策环境对环境污染起到抑制作用，因此财政支出分权程度对环境污染的影响作用会逐渐减弱。
　　
　　三、模型设定与变量选择
　　 基于上述假设，本文采用地方污染物排放量作为被解释变量，在财政收支下以环境财政收入（排污权）和环境财政支出（环保补贴）为门槛变量，建立了（1）（2）门槛模型方程：
　　 对于环境污染的情况，其中Inpollutantit代表t年份i地区的人均污染物排放量自然对数的状况。污染物排放量主要为大气污染状况，包括二氧化硫排放量、氮氧化物排放量和烟尘排放量的总和。核心解释变量为财政分权。目前财政分权主流的计算方法有三种：一是以地方政府人均财政支出占全部政府财政支出比重衡量[ 17 ];二是以地方政府人均财政收入占全部政府财政收入比重衡量[ 18 ];三是地方政府自有收入与其财政支出的占比衡量。本文分别从收入和支出两种角度衡量财政分权程度。财政收入分权为本地区人均财政收入与本地区人均财政收入及中央政府人均财政收入总和的比值，记为FDTit;财政支出分权为本地区人均财政支出与本地区人均财政支出及中央政府人均财政支出总和的比值，记为FDEit。环境财政收入（排污费）记为GTit，环境财政支出（环保补贴）记为GEit。
　　 基于现有文献对财政分权与环境污染的影响研究，本文进一步对各级政府一系列特征进行控制，包括人均GDP、城镇化水平、产业结构、贸易开放程度和对外开放程度，Znit表示这一系列的主要控制变量。对于各级政府特征的描述包括与政府分权有关的一系列噪声控制，从而减少各级政府财政分权中的潜在误差。首先，加入人均实际GDP自然对数和其平方项，避免存在环境库兹涅茨曲线（Environmental Kuznets Curve，EKC）。其次，本文控制了各地区城镇化水平。由于地区的城镇化水平不同，会对当地的污染物排放量以及污染物的治理水平带来不同的影响，因此，本文选取城镇人口与常住人口的比值作为地区城镇化水平的代理变量，从而控制因城镇化人口变化导致环境污染的影响。再次，本文控制了城市工业化发展程度。我国大部分地区的经济发展依然依靠高耗能、高污染的生产模式，这是造成环境质量不断下降的主要原因。因此，本文采用当地工业增加值与GDP的比值作为衡量该地区工业化产业结构的指标，从而控制因工业化快速发展所引起的环境污染的影响。最后，本文控制了当地贸易开放程度和对外开放程度。其中，贸易开放程度会通过污染密集型企业对当地环境质量产生影响，由于世界各国均面临减少污染排放的背景，有可能存在环境管制发达国家通过将污染工厂搬迁到环境管制较松的欠发达国家，从而降低企业成本。而国内学者研究表明，我国在对外贸易高速发展的情况下，产生资源消耗过快、环境污染进一步恶化等“不良副作用”[ 19 ]。因此，将各地区进出口总额与GDP的比值作为贸易开放程度的代理变量，有利于避免因各地区贸易程度不同对环境污染所造成的影响。而对外开放程度，则选用外商直接投资与GDP的比值作为衡量指标。由于各地政府为了吸引FDI而与环境管制政策等实施博弈，造成了不同的环境污染[ 20 ]，因此，控制各地区对外开放程度可以避免该因素。
　　 本文采用中国统计年鉴、国家统计局等数据，就财政分权对环境污染的影响进行分析。本文数据主要采用2007—2017年中国31个省份的数据（除港澳台地区），其中进出口贸易额按照当年平均汇率进行转换。表1显示了本文财政分权与环境污染主要变量的描述性统计。
　　四、实证检验
　　 （一）门槛效应分析
　　 为验证模型（1）（2）中财政收入和财政支出门槛模型具体形式和相应的门槛个数，首先对设定的门槛变量进行显著性检验，采用自抽样法模拟计算得到如表2所示的显著性检验结果。可以看出，以环境财政收入作为门槛变量的条件下，单一门槛和双重门槛在1%的水平上显著，而三重门槛在10%水平上显著;以环境财政支出作为门槛变量的条件下，单一门槛在5%水平上显著，雙重门槛在1%水平上显著，三重门槛在10%水平上显著。因此，本文采用双重门槛进行相关计量分析。其中环境财政收入的门槛估计值如图1和图2所示，环境财政支出的门槛估计值如图3和图4所示。
　　从表3以环境财政收入政策（GT）作为门槛变量的模型参数估计结果看，财政收入分权对环境污染的影响存在环境财政收入的双重门槛效应，即不同环境财政收入水平下，财政收入分权对环境污染的影响存在差异。具体而言，当环境财政收入分别处于三种不同的阶段，即GT<10.117，10.117<GT<10.769，GT<10.769时，财政收入分权对环境污染的影响系数逐渐变小，但系数结果均为正且在1%的显著水平上显著。 　　 从表4以环境财政支出政策（GE）作为门槛变量的模型参数估计结果看，财政支出分权对环境污染的影响存在环境财政支出的双重门槛效应，即不同环境财政支出水平下，财政支出分权对环境污染的影响存在差异。具体而言，当环境财政支出分別处于三种不同的阶段，即GE<4.054， 4.054<GT<4.787，GT<4.787时，财政收入分权对环境污染的影响系数逐渐变小，其中财政支出分权1系数结果为正且在1%的显著水平上显著，而财政支出分权2和3系数结果虽然为正，但不具有显著性。
　　 综合财政收入和财政支出分权的结果说明，财政分权的提高不利于当地环境质量的提高，这个结果符合本文之前的预期。由于财政分权给予了地区政府更大的自由权，因此当地政府为了寻求更大的利益，会以牺牲当前环境为代价换取地区经济的发展。由于地方环境污染包括污染物的排放具有负外部性效应，而积极改善治理环境污染具有正外部性效应，因此，政府的“搭便车”行为会导致更恶劣的环境污染问题，从而对环境污染的治理没有任何好处。综上所述，财政分权极大地改变了政府行为，激励政府寻求更大的自身利益，对环境问题产生更大的影响。同时，随着环境财政收入（排污费）和环境财政支出（环保补贴）的提高，能够抑制环境污染。
　　 同时根据控制变量，人均GDP的系数显著性水平为正，而其平方项则在1%的显著性水平上为负，说明人均GDP与环境污染之间的关系验证了库兹涅茨假说。即在人们生活水平较低时，会选择牺牲环境而换取更高的收入;当人们的收入不断提高后，便会要求更高的环境质量，从而增加环境需求弹性，当弹性超过临界值时，人们会愿意牺牲一部分收入换取环境质量的提升。因此，环境污染与人均收入之间呈现出明显的倒U型关系，这种关系在表3和表4中也均能体现。城镇化程度和贸易开放程度的系数为负，说明城镇化的推广有利于提高环境质量。由于本文采用的数据时间段为2007—2017年，因此城镇化对环境质量的改善可能得益于我国实施新型城镇化战略与产业转型加快有关;贸易开放程度，在一定程度上可以提高当地环境质量，可能原因包括国家对外商投资中对环境污染物的排放量有了更高的要求，同时外商投资的引入带来了更为先进的污染物减排设备与技术，在一定程度上提高了当地的污染物治理水平，从而改善了当地环境质量。对外开放程度的系数为正，说明对外开放程度越高，外商投资越多，产生资源消耗越快，环境污染进一步恶化。
　　 （二）区位因素分析
　　由于各个地区之间的环境、地理状况、政府政策等因素存在差异性，这些不同的影响因素可能会导致政治分权与地区环境污染产生不同的影响，因此，本部分着重对国内自主权较高的地区分样本进行稳健性检验。本部分在上文一般性结果的基础上，加入直辖市①的变量，进一步检验国内不同区位对财政分权与地区环境污染的影响，结果如表5所示。
　　对于直辖市来说，在政治、经济和地域方面均存在特殊性，与其他省份的财政分权状况明显存在差异，比如北京的财政分权就明显高于其他省份，同时经济发展程度也远高于其他省份，而由于其特殊的城市定位，使得国家对其环境方面的要求也远高于其他省份，因此，北京的环境质量直观感觉要优于部分省份地区。从表5的结果中可以看到，直辖市分组中财政收入分权对地区环境的影响不具有显著性;与之相对，非直辖市分组中财政收入分权对地区环境的影响在1%水平上具有正向显著性，因此财政收入分权对地区环境的影响在直辖市和其余省份之间存在明显的差别。同理，直辖市分组中财政支出分权对地区环境的影响不具有显著性;与之相对，非直辖市分组中财政支出分权对地区环境的影响在5%水平上具有正向显著性，因此财政支出分权对地区环境的影响在直辖市和其余省份之间存在明显的差别。
　　对于一般的省份而言，财政分权的提高，不利于该地区环境污染的治理，而对直辖市来说，财政分权对地区环境污染的不利影响要小得多。造成这种情况的原因与直辖市的政治、经济等特殊地位密不可分。例如北京迎接2014年亚太经合组织（APEC）第二十二次领导人非正式会议之际，强调必须要保障APEC会议期间的空气质量达标，政府制定了一系列可以使得环境质量提高的措施，从而使得APEC期间的环境质量达到了良好水平，因此网络上还出现了“APEC蓝”之说。从经济发展水平看，北京、天津、上海三地的人均GDP排到了全国前几名，但工业占比却远远低于其他地区。同时，为了保护当地环境，将一些重污染的企业迁移到周边其他地区。
　　五、结论与政策建议
　　 在中国分权背景下，中央财政激励措施和政治激励制度是政府治理的核心。正是由于这些制度的激励，地方政府更热衷于进行经济发展建设，同时在经济激励的环境下很少有政府官员热衷于关注地区环境的污染。但是对各地区的环境污染治理和规划，只有当地的基层政府可以采取因地制宜的方式，从而更好地满足当地环境污染治理的需求。然而在中国财政分权体制下，地方政府官员因为受到激励，使得他们将所有重心放在发展地方经济和基础设施建设方面，更加关注地区GDP的增长而不是居民生活质量，甚至部分地区不惜牺牲环境和资源换发展。中国目前存在的环境问题，部分是由于现行分权制度下地方政府所造成的，虽然这种制度给了地方政府在经济、资源配置方面极大的自主权，但如果地方政府不重视当地环境质量，这种自主权反而会加剧地方环境的污染。
　　 本文就政府财政分权对地方环境污染的影响效应进行了实证检验，利用中国2007—2017年31个省份的数据，运用门槛效应探讨了财政分权与地方环境污染之间的关系。实证结果表明：财政分权对地方环境污染具有显著的正向关系。进一步分析发现：随着排污费的不断扩张和财政补贴的不断支出，能够抑制一定的环境污染，即减弱财政分权对环境污染的影响效应。同时，引入直辖市因素分析国内财政分权是否存在区位差异，结果表明直辖市存在财政分权的区位差异，经济发达的直辖市同时在环境治理方面优于其他省份。 　　 总结本文，可以得到如下启示：为加快现阶段我国经济发展的转型升级，地方政府在重视本地区经济增长等因素外，应进一步重视对地区环境污染的治理。同时，虽然财政分权在一定程度上造成了地区环境污染，但并不意味着要抛弃这种制度，由于中国幅员辽阔，中央政府无法对每一片土地的环境保护面面俱到，我国应结合国外优秀的环境分权治理经验，在之前单一的经济发展考核目标基础上，更多引入综合性考核目标，使得地方政府投入更多精力到提高地方环境质量方面，这也是有利于地方环境发展的重要举措。综上所述，本文建议对我国环境污染的重点和难点区域，建立完善的生态补偿机制，促进地区经济和环境协调发展，理顺地方政府财政分配方式，强化地方环境治理责任机制等。总之，面对当前环境污染的巨大压力，我们需要探索更深层次的影响因素，从制度的角度改善地方政府激励方式，使得地方政府更好地响应中央政策，更好地服务当地居民。
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