论我国自贸试验区金融监管法律制度的完善

来源:用户上传      作者:

　　近年来，我国自由贸易试验区（以下简称自贸试验区）、自由贸易港等对外开放高地建设不断提速。自2013年中国（上海）自贸试验区挂牌成立至2019年末，全国共设立18个自贸试验区，实现沿海省份全覆盖，推动我国对外开放不断深入。区内改革试验与区外复制推广有机衔接，形成了改革红利共享、开放成果普惠的局面，自贸试验区围绕“放管服”改革，提升了自身政府治理水平，激发了市场主体活力，也带动了全国范围内营商环境的不断优化。自贸试验区内的金融创新也是其中重要的一环。我国自贸试验区的金融创新覆盖金融市场、服务、产品、投资、机构等多个领域，涉及金融业对外开放、人民币资本项目可自由兑换、人民币跨境使用、建设国际金融市场等多个方面，其中金融监管领域的创新尤其引人注目，但部分金融监管机制和制度仍然无法满足自贸试验区金融发展的要求。如何进一步构建符合自贸试验区金融发展要求的监管体系，完善金融监管相关法律法规，成为亟待解决的问题。
　　一、我国自贸试验区金融监管立法现状及问题
　　（一）我国自贸试验区金融监管立法现状
　　目前，国家尚未针对自贸试验区金融监管确立专门的法律法规，各项监管规则散落于国务院文件、地方性法规、部门性规章之中。例如，上海在自贸试验区首创银行业务创新监管互动机制，借鉴境外成熟监管经验，针对准入监管法规未及覆盖或不尽明确、但符合自贸试验区金融创新政策导向的领域，在风险基本可控的前提下，允许上海辖内银行业金融机构借助自贸试验区试验平台，通过个案突破的形式开展先行先试，相关做法也已推广至全国其他自贸试验区。福建积极构建自贸试验区银行业监管制度框架，出台《关于加快推进自由贸易试验区银行业金融服务工作的通知》和《关于印发中国（福建）自由贸易试验区银行业监测制度的通知》，明确自贸试验区金融服务导向，引导银行业机构从机构布局、争取授权、风险评估等7个方面，完善自贸试验区金融服务，构建有别于区外的、独立的自贸试验区银行业统计报表体系，通过机构发展、自贸试验区业务、金融创新、闽台合作、离岸业务等5项监测与業务重大变动、新产品首单报告等2项报告的“5+2”监测报表体系，按月监测自贸试验区银行业运营和创新情况;《中国（福建）自由贸易试验区保险机构和高级管理人员备案管理办法》则将区内相关保险公司高管任职资格、分支机构设立及迁址等事项由之前的行政审批制改为备案制。前海管理局与深圳证监局共同委托前海金融控股有限公司开发建设深圳私募基金信息服务平台，探索“大数据+人工智能”的“监管+自律+服务”模式，采用政府指导、公司代运营方式，构建企业图谱、舆情分析和风险画像等智能风控引擎，利用机器学习加入监管经验，破解私募基金“多、杂、乱”的监管难题，实现风险的及时有效预警，最终有效提高监管的及时性、覆盖面和工作效率。
　　（二）自贸试验区金融监管立法面临的问题
　　1. 相关法律法规碎片化。例如，对于完善跨境资金监控体制机制，强化反洗钱、反恐怖融资、反逃税工作，及时发现跨境洗钱和恐怖融资风险，防范利用跨境贸易从事洗钱犯罪活动等的相关要求散见于国务院印发的各自贸试验区进一步深化改革开放的方案中。又如，在推动融资租赁方面，多数自贸试验区在统一内外资融资租赁企业准入标准、设立审批和事中事后监管、享受与现行内资试点企业同等待遇、跨境租赁实行异地监管等方面的规定具有一致性，但在机构设置、运营机制等方面各自贸试验区的规定又各有不同。而且，部分细则的出台跟不上政策的步伐，导致许多激励约束机制无法真正落实，影响了金融监管的有效性。
　　2. 缺乏协调各方关系的相关规定。部分自贸试验区的金融监管机构与地方政府的职能和权限没有明确划分，导致监管有效性不强。而且，为支持自贸试验区发展，国家各部委先后出台了大量政策文件，但这些文件大多仅从主管工作层面提出措施，没有形成系统化、战略化的举措和措施（李光辉，2016），导致不同自贸试验区之间、各自贸试验区内部金融监管立法中存在政出多门的情况，可能引发后期难以进行有效整合等问题。仅从中国（上海）自贸试验区来看，金融监管相关法规散见于《国务院关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知》《中国人民银行关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》《中国银行业监督管理委员会关于中国（上海）自由贸易试验区银行业监管有关问题的通知》《中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务境外融资与跨境资金流动宏观审慎管理实施细则》《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区外汇管理改革试点实施细则》以及原中国保险业监督管理委员会支持上海自贸试验区建设的八项措施等等。
　　3. 地方立法权限不足。自贸试验区的先行先试经常会面临超出国家部委原有规定的情况，而这既是自贸试验区试验推进的难点，又是对接高水平国际贸易规则所必需的关键点。地方性法规可为自贸试验区发展提供坚实的立法保障，同时彰显法治先行、营造法治化营商环境、保障国内外投资者利益的努力。目前，我国加速推进自贸试验区地方立法，自贸试验区多出台了各自的《自由贸易试验区条例》对自贸试验区建设进行全面保障和规范，但一方面缺乏大量的实践案例供地方法规制定者进行分析研判，另一方面由于自贸试验区大部分改革试点政策都是中央事权，各《自由贸易试验区条例》作为地方性法规能否规定、如何做规定存在争议。在我国的金融实践中，金融资源大部分统一和集中于中央金融监管部门，地方的监管权力大大受限。尽管近年来多地建立了地方金融监管部门，但其专业性有限，难以系统考虑和控制金融风险，甚至存在“重发展、重审批、轻监管”的问题，限制了地方金融监管创新立法的进程。
　　4. 完整的宏观审慎管理框架尚未有效建立。由于自贸试验区金融创新不仅涉及利率和汇率市场化、人民币资本项目可兑换等基础性改革，还涉及金融服务、资本市场、数据信息等结构性调整，金融市场体系各个组成部分的联系会更加紧密，贸易部门与金融部门之间联系也更为密切，金融风险传导的路径更加隐蔽复杂。一旦出现金融风险，可能在不同领域之间蔓延且不断放大。在此背景下，自贸试验区金融监管必须强调以系统性风险防范为核心，确立宏观审慎管理制度框架。总体来看，尽管各自贸试验区的金融监管立法具有其区域特色，但是缺少从整体出发针对自贸试验区金融创新进行宏观审慎管理的专门性规定，宏观审慎管理仅是笼统地停留在宣示性指导文件中，而没有落实在自贸试验区金融创新的实践中（程翔等，2019）。从监管理念和监管架构来看，基本延续了分业监管思路，完整的宏观审慎管理框架尚未有效建立。 　　二、完善我国自贸试验区金融监管法律制度的路径探析
　　（一）完善自贸试验区金融监管的立法体系
　　自贸试验区的重要价值在于先行先试。有必要建立相对独立的、区别于区外的自贸试验区金融监管立法体系，导向性和前瞻性地为防范系统性风险和保护投资者建立最基本的制度安排。同时自贸试验区与地方法律制度之间可能存在不相符合甚至冲突的情况，因此有必要厘清自贸试验区与区外在法律结构上的差异，并在此基础上逐步建立完善的协调机制。从立法的程序看，一项重要的政策和法律文件的出台需要经过反复的研究、咨询和论证，因此，自贸试验区内金融监管可以先形成行业约束，逐步建立规则和标准，通过司法案例总结规则，逐步形成法律，为更大范围内的金融立法修订提供参考。可以借鉴国外自贸试验区的成功经验，遵循国际惯例和新的全球贸易和投资规则，提升法律和监管环境的国际竞争优势，同时按照国内具体情况加以修订和改进，使法律和政策更具针对性和有效性。需要指出的是，应避免重复或反复无常的监管政策变化，增加信息透明度，并注重投资者保护。同时，由于自贸试验区金融创新和监管政策伴随自贸试验区发展需求而处于不断调整的动态变化之中，因此在健全金融监管体系、守住不发生系统性金融风险底线的前提下，自贸试验区金融监管的相关法律法规应当具有一定的前瞻性和开放性，对于金融监管的模式、手段及相关的指标设计等规定应当具有灵活性，从而根据金融创新实践进行及时、适度的调整，避免阻碍自贸试验区灵活多样的金融创新，从而获得最佳的监管成效。
　　（二）形成推动自贸试验区发展的部门合力
　　当前各自贸试验区先行先试，金融监管法律法规政出多门可以理解。下一步为形成合力，可从以下几方面着手：一是从国家层面加强对自贸试验区总体谋划和战略考量，统筹自贸试验区与国家发展战略，使各部委、各部门统一思路，形成合力。二是加强自贸试验区的互联互通，打通自贸试验区金融监管部门之间以及与当地政府间的沟通交流渠道，避免法律法规各自为政。三是充分发挥自贸试验区联席会议机制的作用。目前，国务院建立了自贸试验区联席会议机制，成员涉及商务部、发改委、人民银行、银保监会、证监会等30余个部门;各地也建立了覆盖多个部门的自贸试验区工作联席会议制度。应定期召开联席会议研究探讨自贸试验区金融监管等方面的相关问题，对于可以借鉴推广的法规和政策措施应制订统一的法律法规和相关配套政策，按程序报批后在各自贸试验区内认真落实、统一推行。四是尝试在自贸试验区内建立金融监管的国际合作机制。加强自贸试验区金融监管部门与国际金融监管组织之间的交流与协作，交流成熟经验，建立起与其他国家金融监管的长期合作协调机制，对涉及区内的金融业务进行共同监管。
　　（三）积极进行自贸试验区地方立法探索
　　与自贸试验区相关的立法问题可考虑由地方政府来解决。应通过地方立法，建立符合试点要求的自贸试验区管理法律法规。地方政府应当担当作为，积极履行政府的法定职责，对于在改革创新过程中没有规定的一些事项，可以在其职权范围内作出适当的规定，同时要鼓励公民、法人和其他组织积极开展创新。对于自贸试验区内需要先行先试的一些国家事权，地方政府应积极主动与国家相关部门沟通，或者主动向全国人大、国务院等相关部门提出立法申请，由全国人大常委会和国务院通过发布授权决定的方式保障地方政府的立法权。地方政府推进改革应经过前期调研、制定实施方案、听取各方意见、论证、审议、组织实施和评估等程序（高颂，2019）。
　　（四）尽快建立以系统性风险为导向的宏观审慎管理框架
　　借鉴国外经验，建立以系统性风险为导向的宏观审慎管理框架，一要结合国际经验并考虑区内监管实际科学设计监测指标。 IMF将宏观审慎指标分为两类：（1）微观审慎指标的汇总，包括资本充足率、资产质量、管理稳健性、盈利状况、流动性、对市场风险的灵敏度等，通过这6项指标可以有效地分析单一金融机构的经营状况;（2）宏观经济指标，包括经济增长、收支平衡、通货膨胀、利率和汇率、贷款和资产价格泡沫、傳染效果等。我国应当在上述指标基础上，探索符合我国自贸试验区要求的监测指标体系。还应加强对自贸试验区内系统重要性金融机构的识别和评估，并对这些机构的治理结构、运营情况、风险情况等进行系统化监管，确保全面掌控此类金融机构的风险状况，一旦发生严重风险状况能够及时采取监管措施加以化解。二是建立完善的信息披露制度。宏观审慎要求实现信息共享和统一监管。目前，我国已经成立了金融委，近期印发的《国务院金融稳定发展委员会办公室关于建立地方协调机制的意见》提出，将在各省（区、市）建立金融委办公室地方协调机制，加强中央和地方在金融监管、风险处置、信息共享和消费者权益保护等方面的协作。金融委办公室地方协调机制设在人民银行省级分支机构，银保监会、证监会、外汇局省级派出机构、省级地方金融监管部门主要负责同志以及省级发展改革部门、财政部门负责同志均为成员，其任务之一就是强化金融监管协调，推动金融机构信息、行业基础数据、市场运行情况、风险状况信息的及时、充分共享。但目前，金融委相关协调机制还是在中央层面联合“一行两会”实施的。地方层面，各地地方金融监管局与人民银行各分支机构、银保监局、证监局等监管部门如何协调和实现信息共享还需要实施细则。自贸试验区内信息共享的相关措施也有待相关法律法规进一步落实。三是可以考虑在自贸试验区内设立宏观审慎管理部门。该部门可相对独立于政府部门，对在自贸试验区注册经营的各类机构，可以赋予其区域立法权、独立监督权和一定的司法权。目前广东自贸试验区已成立了前海地方金融监督管理局，对于健全自贸试验区地方金融监管体系、探索金融综合监管试点具有重要意义。四是建立自贸试验区金融业专项监管报告制度和风险评估机制。在风险可控的前提下，运用监管沙盒等监管科技手段，及时跟踪市场创新，防范金融风险，推动金融创新。
　　（责任编辑    刘西顺;校对   GX）
转载注明来源:https://www.xzbu.com/3/view-15133575.htm