江苏省政府投资基金发展现状及政策建议研究
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摘要：在“大众创新、万众创业”的政策背景下，我国政府投资基金发展迅速，尤其是在经济发达地区。江苏省作为我国的经济强省，于2015年9月正式成立江苏省政府投资基金。据统计数据显示，截至2019年10月，江苏省政府投资基金已发起设立49只基金，出资参与4只基金，已投资项目582个，已投资金额526.56亿元，为江苏省的经济发展和经济转型做出显著贡献。江苏省政府投资基金自成立以来，积极发挥财政资金的杠杆作用和示范效应，但在其运作过程中，仍然存在投资阶段偏中后期、项目退出困难等问题。与此同时，宏观经济发展放缓以及监管新规的出台也为其带来新的挑战。本文通过对江苏省政府投资基金的发展现状研究，提出应对外部挑战和内部问题政策建议。
关键词：江苏省 政府投资基金 发展现状 政策建议
一、江苏省政府投资基金基本信息
2015年6月，江苏省人民政府印发《关于创新财政支持方式促进经济健康发展的若干政策措施》，文件中明确提出设立政府投资基金以促进经济转型升级。同年9月，经江苏省人民政府批准，江苏省政府投资基金（有限合伙）正式成立，这也是我国首个采用有限合伙制方式运作的省级政府投资基金。
江苏省政府投资基金管理人为江苏金财投资有限公司。江苏金财投资有限公司成立于2013年9月，注册资本20亿元，是由江苏省财政厅直接管理的省属国有资本投资公司。公司资金实力雄厚，业绩丰富。
江苏省政府投资基金采用母——子基金的运作模式。截至2019年10月，江苏省政府投资基金已发起设立49只基金，出资参与4只基金，已投资项目582个，已投资金额526.56亿元。2016至2019年，基金累计投资规模如下。
二、江蘇省政府投资基金发展现状
（一）广泛推动江苏省经济发展
子基金从地域和产业两个维度体现出广泛布局的特征。
首先，从地域的角度来看，子基金遍布全省各大重要城市。如在苏州设有苏州疌泉致芯股权投资合伙企业（有限合伙），在无锡设有无锡太湖浦发股权投资基金企业（有限合伙），在连云港设有江苏连云港国际物流园投资有限公司，在扬州设有扬州疌泉农业投资基金（有限合伙），在泰州设有泰州农业开发区农业投资基金（有限合伙），在盐城设有江苏中韩盐城产业园投资金有限公司，在徐州设有江苏徐州老工业基地产业发展基金（有限合伙）。由此可见，江苏省政府投资基金广泛布局苏南、苏中和苏北地区。
再者，从产业的角度来看，子基金遍布全省各大核心产业。如专注于现代农业方向的扬州疌泉农业投资基金（有限合伙）和泰州设有泰州农业开发区农业投资基金（有限合伙），专注于大健康产业方向的江苏疌泉天汇苏民投健康产业基金（有限合伙）和江苏疌泉中卫腾云医药健康产业投资基金（有限合伙），专注于智能制造方向的江苏疌泉凯通智能制造产业投资基金（有限合伙）和先进制造产业投资基金（有限合伙），专注于文旅方向的江苏疌泉华莱坞文化产业股权投资合伙企业（有限合伙）和江苏省大运河文化旅游发展基金（有限合伙）。由此可见，江苏省政府投资基金积极响应国家产业政策，结合当地特色产业，广泛布局省内的支柱产业和新兴产业。
（二）经济效益和社会效益的目标两重性
经济效益目标和社会效益目标的矛盾是政府投资基金运作过程中普遍面临的问题。为充分发挥财政资金的杠杆作用，撬动更多的资本用以投资区域内的优秀企业，财政资金需要联合社会上多种形式的资本共同出资设立政府投资基金。社会资本追求经济收益的最大化，更愿意投资于风险相对较小的成长期和成熟期的优质企业，不局限于某个区域。财政资金更偏重于社会效益的实现，地方政府引导基金通常会将投资范围限定在本区域，或者限定投资本区域企业的最低比例。此外，为了实现帮助中小企业发展的政策目标，希望更多地投资于处于导入期的企业，投资风险较大。政府投资基金天然的经济效益和社会效益的目标两重性，使得社会资本积极性不高，基金运作过程中在对目标企业的选择判断上出现两难。
《江苏省政府投资基金管理办法》第十九条明确规定，子基金应当在江苏省内注册，并通过基金协议约定地域范围。其中，投资于江苏省内企业的资金原则上专项子基金不低于省级财政实缴出资的2倍、市场化子基金不低于1.5倍。此外，多级财政共同出资设立的政府投资基金一般会具体规定投资于省内企业和投资于市内企业，甚至投资于区内企业的最低比例。这是对财政资金和社会资本各自目标的折中，在发挥政策性金融功能的同时吸引社会资本的参与，但仍有基金管理人反映从市场化操作的角度，完成最低比例要求存在现实困难。
（三）投资阶段偏中后期，跟投项目占比高，项目退出压力大
在政府投资基金的实际运行过程中，存在着投资阶段偏中后期，跟投项目占比高，项目退出压力大等问题。
首先，子基金将目标投资阶段设定为中、后期的较多。江苏省政府投资基金虽然出资设立多家创业投资基金，专注于VC（风险投资）阶段，但子基金仍以产业基金为主，而大多数产业基金专注于风险较小的PE（私募股权投资）阶段和Pre-IPO（上市辅导）阶段。
其次，子基金跟投项目占比相对较高。在政府投资基金的运作过程中，常常出现跟进投资模式。一方面，多只子基金的跟进投资使得风险过于集中。另一方面，频繁的跟进投资使得政府投资基金管理人的投资敏锐度和风险责任意识下降。
再者，子基金项目退出压力大。受到宏观经济下行的影响，部分已投资企业经营业绩下滑触发回购条款，但未能按照约定的条件进行回购。部分政府投资基金为了减少对当地经济的负面影响，对已经陷入困境的企业仍然抱着政策扶持的态度，主动宽限，最终可能造成投资难以收回的局面。
三、政策建议
（一）加强省市区联动
所谓省市区联动，一方面体现在基金的共同出资设立，即省级、市级和区级财政共同出资设立政府投资基金。目前部分子基金是由省级、市级财政共同出资设立的，如南通江海产业发展投资基金（有限合伙）。极小一部分子基金是由省级、市级、区级财政共同出资设立的江苏中韩盐城产业园投资有限公司即为江苏省内首支由政府投资基金，规模20亿元。 省市区联动另一方面体现在项目库的共享。子基金专注于各自的目标产业、目标区域和目标投资阶段，但在拓展项目的过程中，可能会发现某些企业虽然不不属于本基金的目标企业，但企业发展姿态良好，发展潜力巨大，那么可以将其推荐给其他子基金管理人。比如专注于PE阶段的子基金认为某企业仍处于发展初期，未达到PE阶段，但企业发展前景良好，那么基金管理人可以将其推荐给专注于VC阶段的子基金。项目库的共享有助于子基金之间实现良好的互动和衔接。
（二）加强多平台宣传
政府投资基金的蓬勃发展依赖于投资项目的数量和质量，一方面投资经理应当积极拓展项目库，多渠道寻找潜在目标企业，另一方面政府投资基金可以通过加强宣传为企业创造主动对接资本的机会。
目前江苏省政府投资基金已经通过运营微信公众号和官方网站等线上平台进行宣传。微信公众号设有创投合作专栏，投资方和企业方可以在线提交申请。基金管理人还可以考虑通过在当地财政局、工商局、经信局等官方网站加设专栏的方式借力宣传。此外，举办或参与线下的政策宣讲会、专题讨论会、大型路演、产业资本对接会等活动，也是加强宣传的有力途径。基金管理人应当对主动对接的企业加以重视，认真筛选，虽然主动对接的企业鱼龙混杂，发展姿态参差不齐，但很有可能存在发展潜力大但一时融资困难的优质企业。
（三）建立双目标体系和双考核制度
如前所述，社會资本天然追逐经济利益，财政资金天然注重社会效益。由多方资金共同设立的政府投资基金，应当建立经济效益和社会效益双目标体系，与此对应的，应当同时建立双考核制度。首先政府投资基金应当坚持市场化运作，尤其是投委会进行投资决策时应当以经济效益优先，对政府重点支持的项目，综合考虑创新能力、发展潜力和投资风险等因素，适度降低要求。此外，政府投资基金在制定考核制度时，应当综合考量投资回报率等经济效益指标和税收、就业率等社会效益指标，以促进政府投资基金经济目标和政策目标的实现。
（四）完善退出机制
政府投资基金应当完善项目退出机制，强化退出程序，以保障基金的良好运转。IPO是股权投资项目最好的退出机制，但IPO对企业资质要求严格，通过企业上市实现退出存在难度，更多的项目还是通过股份转让和股份回购实现退出。政府投资基金应当明确约定并严格执行项目回购条款和基金存续期限。除对高科技型的早期重点项目，可以根据实际情形适当延长投资期限外，对其他未能完成事先约定的业绩要求的项目，应当严格执行回购条款，不得随意给予宽限期。
参考文献：
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作者单位：群众杂志社
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