新时期公益类事业单位预算绩效管理改革思路初探

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　　摘 要 党的十八大以来，按照党中央、国务院有关要求和预算法规定，我国一直在深化预算绩效管理改革，财政资金使用绩效不断提升，中央财政已经初步构建起以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系，为全面实施预算绩效管理奠定了良好的基础。公益类事业单位作为财政资金的使用者，承担着提供公共服务和公共产品的重要职责，要不断通过预算绩效管理提升自身预算管理水平，从而更好地满足广大人民群众的精神文化需求。目前，公益类事业单位已经开展了绩效管理工作，但要看到现行管理中存在的一些突出问题，如预算绩效管理意识单薄、相关制度管理办法不完善、绩效目标设置不科学、绩效指标体系不健全、绩效评价层次单一、信息公开度低、对于绩效评价的运用机制不健全等。针对目前公益类事业单位在预算绩效管理方面存在的问题，笔者有针对性地阐述相应的改革思路，要提高认识，不断完善预算绩效管理相关制度、管理办法;科学设置绩效目标;完善绩效指标体系，并探索建立过程指标、质量指标，完善行业历史数据库及行业统一标准;通过合理引入外部评价力量，使绩效评价层次多元化;加大信息公开力度，建立健全绩效评价结果运用机制，从而全面提升公益类事业单位预算绩效管理水平。
　　关键词 事业单位 预算绩效管理 现状 改革思路
　　一、公益类事业单位开展预算绩效管理的重要性
　　（一）有助于深化财税体制改革
　　党的十八大提出“政府绩效管理”，党的十九大进一步明确提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018年11月，财政部印发《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》，2020年2月，财政部印发《项目支出绩效评价管理办法》的通知（财预〔2020〕10号），逐步确立了全面实施预算绩效管理的顶层设计目标和实施方案。全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略部署，是政府治理和预算管理的深刻变革，凸显了预算绩效管理在建立现代财政制度以及国家治理能力现代化方面的重要地位。因此，公益类事业单位全面实施预算绩效管理必将对财税体制改革产生重要而深远影响。
　　（二）有助于提升公共服務质量
　　当前经济形势下行压力较大，国家通过积极的财政政策减税降费并取得喜人成果。如何在财政收入缩紧而财政支出增加的大形势下花好用好财政预算资金成为公益类事业单位面临的重大任务。有效的预算绩效管理贯穿于预算管理的全过程，使预算编制有目标、预算执行有监控、预算评价有监督、评价结果有反馈，形成完整的绩效管理链条，从而在内涵上增加财政资金规模，极大地提高财政资源配置效率和使用效率，为公益类事业单位提高公共服务质量提供坚实的保障。
　　二、公益类事业单位预算绩效管理现状
　　公益类事业单位作为财政资金的使用者，为公众提供公共服务和公共产品。近年来预算规模不断增长，虽已开展预算绩效管理工作，但仍存在一些不足。
　　（一）绩效管理意识单薄，制度体系不健全
　　从2009年《财政支出绩效评价管理暂行办法》到2020年2月，财政部印发《项目支出绩效评价管理办法》的通知（财预〔2020〕10 号），中央一直在有条不紊地推进预算绩效管理顶层设计，加快绩效管理与预算管理的融合。虽然各部门各单位早已开始执行相关规定，但很多单位领导及财务人员依然把绩效管理当成一项额外任务，绩效管理意识单薄。完成上级主管单位下达的绩效管理任务即宣告结束。由于我国预算绩效管理起步较晚，国家做好顶层设计后，仍需要各单位根据自身实际情况不断完善制度体系。
　　（二）绩效目标设置不规范
　　2015年财政部印发《中央部门预算绩效目标管理办法》，绩效目标是预算绩效评价工作的源头、重点和难点，对绩效指标设计、绩效评价工作及运用反馈起着至关重要的作用。绩效目标设置不规范，原因在于业务部门不愿报、不会报，财务部门审核不严格。不愿报，认为申报绩效目标是对自身的一种限制和约束;不会报，对绩效目标申报没有概念，不清楚如何设置目标;审核方面，财务部门关注的是合规合法，对绩效目标审核流于形式，没有进行严格的约束。此外，在设置绩效目标时，并没有将其与单位预算编制、战略规划及中期规划相结合，只是就当年的项目论绩效目标，形成就绩效论绩效、就评价论评价的现状。
　　（三）绩效评价指标体系不健全
　　2013年，财政部发布《项目支出绩效评价共性指标框架》，为各部门各单位提供了系统性框架。但指标不成体系、指标间逻辑关系紊乱等问题依然存在。目前，我国公益类事业单位在投入、过程、产出、效果方面存在一定的差异，实际工作中很少有单位在此基础上延伸设计基于自身工作特点的个性指标，缺乏过程指标、质量指标，极大地影响了后期绩效评价工作的有效性。此外，忽视历年绩效评价工作数据积累，没有进行有效的归集整理，尚未建立起统一的行业标准，因此无法为部门绩效评价奠定基础。
　　（四）绩效自评主观色彩浓重
　　开展预算绩效评价工作，从效率上讲，自我评价为最优。了解自身情况、信息掌握全面、了解战略规划和近期工作计划。但目前，各单位进行的自我评价主观成分占比较大，无法从财政资金有效配置和使用效率方面给予客观反映。但基于成本效率原则，财政部门目前尚无法对所有部门单位及项目进行外部评价，更多的是依赖单位自评报告。在报告中，很多单位在绩效目标设置、指标体系构建等方面不尽如人意，更多的是从项目社会效益方面设置较大的权重指标，忽视过程、质量、效率指标，导致评价弹性很大。
　　（五）评价结果缺乏问责与反馈
　　绩效评价作为绩效管理最重要的环节，往往遭到冷遇。评价工作结束后，评价报告成为一本工作档案被封存起来。除了单位领导和个别部门负责同志外，绩效评价报告的具体内容鲜为人知，仅仅作为会议传达内容被笼统告知。预算绩效评价结果好与差，并没有被区别对待，单位负责人和项目责任人没有受到追责。同时，对报告所反映出的问题不重视，没有在工作中改进。 　　三、公益类事业单位预算绩效管理改革思路
　　面对目前公益类事业单位在预算绩效管理方面存在的问题，结合新时期财政部要求，建议从以下5个方面着手：
　　（一）加大政策解读宣传，完善管理制度体系
　　针对部分人员思想固化的问题，首先要加大《关于全面实施预算绩效管理的意见》的解读和宣传，要让公益类事业单位所有在职人员树立起绩效理念，即预算绩效管理是贯穿于预算管理全过程，涉及预算编制、审核、执行、调整、评价及运用;预算绩效管理是当下及未来的一项常态化工作，要规范化、制度化。只有树立起牢固的预算绩效管理观念，才能在工作中始终围绕这根主线去开展工作。对于新生事物，要有一个认知和熟悉的过程。预算绩效管理要结合公益类事业单位战略规划和中期财政计划，制定切实有效的预算绩效管理制度和实施细则，逐步形成制度框架体系，涵盖纲领性制度、管理性制度和专项制度。纲领性制度，如预算绩效管理试行办法、实施方案等，细化实施流程及职能分工;管理性制度，如预算绩效管理工作考核办法、预算绩效评价工作质量考核办法、绩效评价结果应用管理办法等，明确主体责任，完善激励与约束机制;专项制度，如预算绩效评價购买第三方服务管理办法等，整合内部控制与外部评价。此外，要与中期财政规划同步，制定预算绩效管理三年总体规划，并对各环节具体措施和时间节点进行约束，语句要明确，减少弹性话语，提高制度的可操作性。
　　（二）科学设置预算绩效目标
　　针对目前绩效目标设置不规范的问题，建议从以下几个方面着手。一是要开展科普宣传工作，对单位所有人员进行绩效目标宣传，树立绩效目标思维模式;二是要完善培训制度，理解目标设置要有标准和时间概念，不是空喊口号，切实提升绩效目标编制质量;三是审核端口前移，在单位内部进行预算审核时，除对合理合规性进行审查，指出不明确和需要改进的地方外，要重点审核绩效目标是否科学有效，要用战略目标指导绩效目标设定，让绩效目标充分体现战略目标。在绩效管理这个维度上，我们的最终目标是要实现单位的战略目标和中期规划，预算编制同样也是为实现绩效目标，为单位的中期及战略规划服务。说到底，它们是一脉相承的工作。特别指出，对于绩效目标设置要有一定的难度，既不能难度过高，也不能偏低。这个难度设定的尺度决定了单位为预算付出努力的程度和效果，适当的绩效目标能有效激励干事业的热情。
　　（三）逐步完善绩效评价指标体系
　　中共中央国务院关于《全面实施预算绩效管理的意见》指出：“各行业主管部门要加快构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，实现科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享。绩效指标和标准体系要与基本公共服务标准、部门预算项目支出标准等衔接匹配，突出结果导向，重点考核实绩。”绩效指标是对绩效目标的进一步量化和细化，也是预算绩效评价工作最核心的内容，直接关系到评价工作的质量。因此，要在实践工作中不断摸索和完善适合本单位的绩效指标体系。除财政部提供共性指标外，要根据单位工作情况挖掘出具有本单位特色的个性指标，使评价有的放矢;此外，根据目前公布的绩效指标数据来看，大部门中央部门主要采取的是数量指标、质量指标、社会效益指标，鲜为关注效率指标、过程指标和创新性指标，而这些指标恰恰是绩效评价的重点。要建立历年评价指标数据库，通过经验和数据积累探索建立本领域的行业标准，从而逐步建立起横向到边、纵向到底的绩效评价体系，不仅可以在不同行业间进行横向比较，也可以在行业内进行纵向比较。绩效指标需要量化，评价更需要参考系，只有参考系完善了，评价体系才能真正做到科学、客观、公正，也为预算绩效管理由项目绩效评价向部门绩效评价过渡奠定坚实的基础。
　　（四）完善评估制度，科学借助外部评价力量
　　目前的绩效评价以项目的事后自评为主要模式，距离国务院要求的预算绩效管理目标还有一定的差距，要科学借助外部评价力量，适时引入专家评价和社会第三方中介机构评价。首先制定合理的评价工作实施方案，按制度要求对第三方开展的评价工作进行内容、流程、结果监督，让绩效评价落到实处、发挥实效。专家评价可以考评结合的方式进行，在专家评审的过程中，一边工作一边讲解，带动提高财务人员的专业素质，推动日后自评质量的提升，一举两得。绩效评价工作专业性强、操作难度大，通过引入专家评审和社会第三方中介机构，可以逐步建立起多层次的预算绩效评价体系，使绩效评价工作提质增效。此外，要前移绩效评价工作端口，对于重大政策和重大项目要在事前进行评估预测、实地调研考察，对立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性进行有效的评估。待项目正式启动后，需要依据项目周期进行跟踪式评价，要根据项目具体情况采取动态评价调整机制，针对项目不同阶段采取灵活有效的评估方法。例如，某项目自20**年9月开始，历时3年完成，在第一年末显然不合适开展绩效评价工作，因为项目刚刚启动，各方面效果及质量尚无法量化。对于长期项目，应结合实施进度灵活调整评价时间和评价方案，针对不同阶段进行有针对性的评价活动。
　　（五）完善评价结果问责与反馈机制
　　预算绩效评价工作是一个完整的闭环系统，评价工作完成后的反馈与运用环节是整套流程的末端，也是最关键的环节。前端所有的工作都是为了日后的不断改进和提升，而现实中很多单位在绩效评价报告出炉后，自然而然地宣告绩效评价工作的结束，仅有极少数领导干部看到绩效评价报告真容。做事情要有始有终，开展预算绩效评价工作不是目的，是为了更好地分配财政资源，使纳税人的每一分钱都能花在刀刃上。因此，对绩效评价报告反映出的问题要及时整改，上级主管部门要督促落实整改情况，并按照报告中所述建议对下一年度工作进行部署落实。财政部门要建立绩效评价结果问责机制，依据年度绩效评价结果优、良、中、差4个等次，来配置下一年度预算资金。对于评价结果较好的，要优先安排，并适当调增预算规模;对于完成较差的项目，要严格把关，并酌情考虑核减该项目的预算资金，必要时可以不予安排预算。对于项目实行终身追责制，形成“花钱必问效，无效必问责”的意识，从绩效目标实现、预算编制、预算执行到预算绩效评价，各业务部门要切实担起责任，强化预算绩效管理意识，增强开展绩效评价的主动性和积极性，将绩效观融入日常工作中，养成良好的工作习惯。
　　四、结语
　　新时期，随着国家财政体制改革、国家治理体系和治理能力现代化不断深入，公益类事业单位面临诸多挑战。预算绩效管理在我国尚处于起步阶段，虽然财政部从2003年开始就着手推进，但在实际工作中尚存在一些没有解决的实际问题。本文从预算绩效管理的制度建设、绩效目标设置、健全绩效指标体系、完善评估制度、加大信息公开与评价结果运用等5个方面提出建议，希望能够给公益类事业单位实际工作带来启发。
　　（作者单位为中国科学技术馆）
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