浅析事业单位预算绩效管理存在的问题与对策

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　　摘 要 新《预算法》颁布以来，国家对各单位和组织在预算管理绩效评价方面的要求日趋明确。当前形势下，加强预算绩效管理已成为预算改革的重要举措，也是当前财务预算管理能够科学、有效发展的方向。预算绩效管理作为事业单位财务管理的重要组成部分，越来越受到各单位的重视。本文主要以事业单位开展预算绩效管理工作的重要意义为切入点，从财务工作的角度阐述实行预算绩效管理对事业单位全面深化改革、提高财政资金使用效益、增强政府公信力等方面的必要性;分析事业单位开展预算绩效管理工作中遇到的一些问题，如预算绩效管理体系的科学性有待提升，预算绩效管理的执行、监督环节薄弱，绩效评价结果未得到有效运用等;并结合具体情况，从如何完善事业单位预算绩效管理实施环境、科学制定预算绩效评价体系、加强预算绩效管理的日常监督到如何有效运用绩效评价结果等方面提出相应的改进对策。以期为提高事业单位预算绩效管理水平、更好地发挥事业单位公共服务作用提供一些参考建议。
　　关键词 事业单位 预算绩效管理 财务管理
　　自2015年1月1日起实施的新《预算法》，从立法层面对行政事业单位提出了要强化预算绩效评价机制的新要求，为预算绩效管理覆盖预算编制、执行、监督全过程提供了有力的保障，政府预算体系日趋完善。2018年9月1日，国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对我国事业单位预算绩效管理工作提出了“构建全方位预算绩效管理格局”的具体要求。事业单位预算改革取得了一定的成效，但其预算绩效管理工作仍或多或少地存在一些问题。完善预算绩效管理工作有利于事业单位更好地优化内部资源，发挥服务职能，提升社会服务质量。
　　一、事业单位预算绩效管理概述
　　（一）事业单位预算绩效管理的意义
　　一是有利于事业单位更好地发挥社会服务职能。预算绩效管理使事业单位整体工作的目标性更强，扭转了传统的“重投入、轻产出”现象，提高了事业单位的社会服务能力。二是有利于进一步提高事业单位财务管理水平。预算绩效管理是财务管理的重要组成部分，使单位具体业务和财务管理有机地结合到了一起，使财务管理的理念渗透到了业务活动的每一个环节。三是有利于提高事业单位财政资金使用效益。预算绩效管理使事业单位预算更加严谨，业务开展紧紧围绕着绩效目标，预算执行过程的监督与评价提高了资金使用效益。
　　（二）事业单位预算绩效管理的目标
　　预算绩效管理着力于提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障。通過绩效评价方式，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法对财政支出的经济性、效率性、效益性进行客观公正的评价，从而提高财政资金使用效率，实现财政资金对产出、产能的高效化。
　　（三）事业单位预算绩效管理的必要性
　　党的十九大四中全会提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。事业单位作为政府设立的以公益服务为宗旨的社会公共组织，服务内容与人民生活息息相关，能否发挥好社会服务职能，是国家治理能力体现的一部分。实行预算绩效管理是增强政府治理能力、持续完善预算管理制度、全面深化改革的必然要求，推进实施全过程预算绩效管理是提高财政资金使用效益的必然要求，是提高公共服务质量，增强政府公信力和执行力的必然要求。
　　二、事业单位预算绩效管理存在的问题
　　（一）事业单位预算绩效管理实施环境有待完善
　　一是参与预算绩效管理的组织基础薄弱。预算绩效管理由财政部组织实施，由各级财政部门及各预算单位的财务部门具体落实实施工作。各预算单位的财务部门作为此项工作的牵头部门和直接责任部门，参与预算绩效管理的意识强，但由于财务人员对单位具体业务了解不够全面，在绩效管理中有局限性，对绩效评价缺乏深度，对绩效指标设置不够合理。业务部门由于不是预算绩效管理的主责部门，参与意识弱，没有专人负责日常的绩效管理工作，且对财政制度不了解，很难厘清预算绩效管理和具体业务工作的关系。二是传统观念认为申请预算是财务部门的事，财务只要能申请到资金就行，钱怎么花是业务部门的事，财务部门也不应干涉太多。这种认识严重影响了预算绩效管理的效果，造成预算与绩效“两张皮”。三是事业单位财务人员专业素质有待提高。近年来财政部出台了一系列新制度、新举措，这些制度上的重大革新都对财务人员的专业素质提出了更高的要求。事业单位财务人员的综合素质参差不齐，财务人员的职业能力如果仅停留在原有的报销、做账上，已远远不能满足新形势下的工作要求，对预算绩效管理工作的质量有直接影响。
　　（二）预算绩效管理体系的科学性有待提升
　　一是事业单位有别于行政单位和企业，主要是为公众提供教育、科技、文化、卫生等方面的公共服务，预算绩效管理相比行政单位及企业有很大的区别。目前，针对行政事业单位预算绩效管理制度只有通用制度，缺乏适合本系统、本行业特点的预算绩效管理体系。二是绩效目标制定不够合理。大部分事业单位资金来源于国家财政拨款，主要体现的是公益价值和社会价值。这方面价值的体现难度较大，绩效目标设定时存在过分重视财务指标，忽略了反映事业发展过程以及行动决策等方面指标的情况，影响了后期的项目执行、绩效跟踪及绩效评价的结果。三是目前的预算绩效管理形式容易导致决策短期化，不利于事业单位的持续发展。目前，大部分预算绩效管理是针对单个项目的，项目周期通常为1～3年，其中以1年期的项目居多，而事业单位职能的发挥是一个长期的过程，某个项目在单位3～5年的中长期规划发展中处于何种位置，在预算绩效管理中的体现不足，重视短期项目绩效管理，弱化了单位整体及长期的绩效管理。
　　（三）预算绩效管理执行、监督环节薄弱
　　预算执行是预算绩效管理工作的重要环节，对预算执行效果监督的主要方式是绩效评价。目前，事业单位的绩效评价主要存在以下问题：一是绩效评价方式比较被动。监督执行过程的绩效跟踪通常由上级或委派第三方事务所来进行，绩效跟踪过程大多是由项目执行单位提供项目相关资料并填写项目跟踪情况表，很多执行中出现的问题不能及时被发现。二是绩效评价指标执行情况填写粗糙，不能全面反映执行过程。通常财务指标填写得细致，其他指标填写得粗糙。绩效评价工作主要由财务部门牵头完成，财务人员掌握资金使用情况，财务指标比较容易量化，通过查询各项目相关账目完成指标的分析填写。但绩效评价是以设定的绩效目标为依据，对实现这一目标所安排预算的执行结果进行的综合性评价，不只是看钱花得怎么样，更重要的是看事办得怎么样。三是针对绩效评价过程中发现的问题，没有有效的督办和考核措施，单位内部没有专门部门对问题进行监督与督办，配套管理缺失。 　　（四）绩效评价结果未得到有效运用
　　一是单位自身对预算绩效评价的结果重视度不高，对于上级反馈的评价结果信息，没有结合预算安排及执行情况作归纳总结，未能对本单位今后的类似项目起到良好的指导作用，不能应用到预算管理工作中，预算绩效管理的意义将大打折扣。对于当年绩效评价分值低的项目、没有完成的项目，没有后续的跟踪，使绩效评价流于形式。二是当前事业单位在预算绩效管理结果公开方面做得还不到位，尤其是在评价结果公开以及应用方面做得还不到位。好的项目经验没有公开至整个行业，降低了绩效评价结果的利用率。三是预算绩效评价结果对社会的信息公开做得还不到位，不能满足公众对信息公开的意愿。
　　三、完善事业单位预算绩效管理的对策
　　（一）改善事业单位预算绩效管理实施环境
　　一是加强预算绩效管理工作的组织基础。强化单位主要负责人对预算绩效管理的主体责任，从组织管理层面明确责任落实部门，从管理上明确预算绩效管理工作必须全员参与。二是加强宣传工作。在明确预算绩效管理工作具体责任的基础上，加强宣传工作，使全体人员从思想上认识到预算绩效管理的重要性，增强预算意识，认识到这项工作与每个部门、每个人息息相关，使大家凝心聚力做好预算绩效管理工作。三是加强培训工作。财务部门作为预算绩效管理工作的牵头部门，财务人员必须了解本单位的具体业务，工作中要深入业务一线，加强与业务人员的交流和沟通，学习了解业务工作中与预算绩效管理工作涉及的相关业务知识，不做业务上的外行人，使预算绩效管理工作更加精细化。业务部门作为预算绩效管理工作的执行部门，单位要积极组织培训学习，使业务人员了解预算绩效管理如何与具体业务工作对接，如何将业务实际转化为具体的预算指标、具体的绩效目标，在今后的工作中才能执行好当初设定的预算绩效目标。财务部门与业务部门加强沟通，共同做好预算绩效管理工作。四是加强事业单位财务人员的继续教育工作，做到专业知识实时更新，业务水平与时俱进。利用好财务人员每年的继续教育，有针对性地学习最新的制度和政策，并将学习常态化，加强财务业务的职业判断，增强财政制度与财务工作对接的整体把控能力。切实提高财务人员的综合素质，提高预算绩效管理工作水平。
　　（二）结合实际科学制定预算绩效评价体系
　　完善符合事业单位自身发展的预算绩效评价体系，有助于单位预算管理效果落到实处，是增强事业单位资金使用效益、提升事业单位为公众服务能力的重要保障。应依据财政部颁布的绩效管理相关文件，结合本系统、本行业、本单位自身职能特点和定位，研究制定出符合单位事业发展要求的绩效评价体系。事业单位不同于企业，不以营利为目的，主要为社会提供公共服务。事业单位要根據部门职能、中长期规划、年度工作计划等实际情况，结合具体工作特点，在广泛征求意见、充分沟通协调的基础上，综合考虑投入、产出、成本、经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度等绩效指标，并根据本单位职能特点合理制定指标权重，设立单位整体绩效目标和项目绩效目标。事业单位预算绩效评价不仅要分析预算执行效果，还要根据其实际产生的社会效益进行评价。公共服务产生的社会效益是评估的重点，但这些指标很难用数量经济指标来衡量，需要与非财务指标结合起来，社会效益指标应尽量细化，避免大而空的表述。事业单位的资金大部分来源于财政资金，因此财务指标在制定时应重点细化成本指标，绩效跟踪时便于与绩效目标对比，保证成本控制在正常范围内。关注单位中长期规划发展，使项目绩效评价及单位整体绩效评价工作服务于单位中长期发展，突出与往年及今后工作的衔接，重视产生效果的可持续影响。
　　（三）加强预算绩效管理的日常监督
　　一是从机制上为预算绩效执行保驾护航。事业单位内部应结合内部控制制度，建立预算绩效评价与监督小组，由单位主要负责人牵头，全过程监控预算绩效执行情况，加强预算绩效管理的日常监督，做到资金使用有监督、实施过程有控制，将绩效评价跟踪工作落到实处。二是认真梳理绩效目标执行情况，及时发现预算绩效执行过程中的问题。通过梳理项目执行情况，对比设定的绩效目标，在执行过程中发现问题、解决问题，分析问题产生的原因。对于资金结余的项目，不能为了完成资金执行率而想办法花钱，应对照预算分析资金结余原因，确因特殊情况造成项目无法按照绩效目标执行的，应结合资金管理情况及时上报调整绩效目标，而不只是为了完成绩效评价工作而进行绩效评价。三是建立考评机制，强化监督效果。认真对待绩效评价工作，实事求是地反映项目绩效情况，将项目完成情况与工作考核相结合，抓住上级或第三方绩效评价的机会做好单位内部的绩效自评工作，总结项目完成的经验和不足，为做好今后的工作打下良好的基础。
　　（四）强化绩效评价结果的应用
　　绩效评价结果的应用是整个预算绩效管理工作的落脚点，完善结果应用，才能充分发挥绩效评价工作的作用。一是将反馈整改工作落到实处。重视绩效评价结果，使资金的使用产生实实在在的效益。认真梳理反馈的意见和建议，立行立改并形成整改报告，使评价结果服务于预算管理。经常性项目的绩效评价成果可以作为本单位今后的预算依据，对完善今后的类似项目起到良好的指导作用。对于绩效评分较低或没有完成的项目，财政应加大监督力度，根据整改情况做好后续的跨年跟踪工作。二是结合内部控制要求加强信息化建设。目前，事业单位信息化水平参差不齐，预算管理作为事业单位内部控制要求的一部分，应整合单位资源做好信息化工作，加强建设信息平台。信息化有助于预算绩效评价结果的信息公开，使可公开的项目的经验成果公开至整个系统、整个行业，有效地促进事业单位整体的预算绩效管理工作，有利于加强财政支出管理，增强资金绩效理念，合理配置公共资源。三是做好信息公开工作。完善财政信息公开，逐步建立健全行政监督与群众监督、内部监督与社会监督相结合的财政信息公开监督体系，将事业单位预算绩效评价工作作为信息公开的一部分，置于公众的监督之下，促进各单位提高行政和服务水平，也提高公众对政府的信任度，进一步提高事业单位绩效评价结果的质量，提高预算信息的透明度。
　　四、结语
　　当前我国事业单位预算管理的作用还未充分发挥，在事业单位实施预算绩效管理时，应当充分认识到开展预算绩效评价管理工作的必要性，不断改善事业单位预算绩效管理实施环境，结合实际科学制定预算绩效评价体系，加强预算绩效管理的日常监督，强化绩效评价结果的应用，从而提高财务工作管理水平，更好地发挥事业单位的职能作用。
　　（作者单位为北京京剧院）
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