“一带一路”背景下中国境外经贸合作区发展研究
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作者:张磊 黄秋波 杨莉
基金项目：浙江树人大学2019年国家级大学生创新创业训练计划项目（201911842029）
摘 要：“一带一路”背景下境外经贸合作区重要性凸显。如何发挥境外经贸合作区在推动“一带一路”国际合作中的作用成为当前急需思考的问题。本文基于现有中国境外经贸合作区调研，分析了新背景下境外经贸合作存在的问题，从合作区框架设计、建设启动、运营实施等方面提出了建议。
关键词：一带一路;境外经贸合作区;中白工业园
境外经贸合作区成为“一带一路”国际合作的重要方式。据商务部统计，截至2019年底，中国企业在36个国家建设初具规模的境外经贸合作区77个，70%以上分布在“一带一路”沿线国家，有一半以上是与国际产能合作相关的加工制造类合作区，累计投资241.9亿美元，入区企业1522家。其中，通过商务部考核的国家级境外经贸合作区共20个，17个位于“一带一路”沿线国家，主要集中在东南亚、南亚、非洲等工业化初级阶段国家、新兴工业化国家和地区。20个商务部考核通过的境外经贸合作区中加工制造型合作区12家、资源利用型合作区5家、农业产业型合作区2家、商贸物流型合作区1家，共吸引来自能源、资源、农业、轻工、冶炼、电子、建材等行业的入园企业700多家，以中国企业为主。合作区开发企业一般为民营行业龙头企业及大型国有企业，而入园企业则以中小企业居多。
一、我国境外经贸合作区发展现状
1.初步形成了国家指导管理体系
目前我国由商务部作为境外经贸合作区建设指导部门，制定了“境外经贸合作区建设”的基本流程。此外，自2008年《关于推进境外经济贸易合作区建设的意见》之后，国家出台了一系列支持政策（见下表）。此外，国家层面对外投资部分政策也适用于对境外经贸合作区建设。
我国境外经贸合作区发展基于国内产能增长后的“走出去”需求。经历了“企业自主探索期”、“政府扶持下的成长期”、迎来了“一带一路”背景下的快速发展期，确立了“政府引导、企业实施”基本模式。政府承担国际环境营造、宏观政策支持、战略布局协调的角色，通过与所在国建立稳定政治经济合作关系，与执政政府合作达成战略框架协议，出台两国政府认可的机制和政策。合作区的开发建设、招商引资、运营管理等微观层面具体实施则由企业自身来主导。
3.划分了主导类型
基于现有建设经验，依据境外经贸合作区的目标定位，我国将境外经贸合作区分为以拓展区域市场为目的、以利用当地自然资源为目的、以贸易便利化为目的三种主导类型。如“埃塞俄比亚东方工业园”就是旨在拓展水泥、鞋服、汽车、钢材、化工、食品以及药品等产品在非洲的市场。“俄罗斯中俄托木斯克木材工贸合作区”、“俄罗斯龙跃林业经贸合作区”是基于中俄两国政府批准的《中俄森林资源合作开发与利用总体规划》框架建设的开发森林资源的合作区。“赞比亚中国经济贸易合作区”是旨在开发赞比亚铜矿资源建设的合作区。“泰国泰中罗勇工业园”是为在当地劳动力、政策优惠、规避贸易壁垒等方面获取贸易便利而设。
二、境外经贸合作区建设困境
1.两国政治文化差异
虽然各国政府和民众对促进本国经济发展的合作都持欢迎态度，但由于“一带一路”沿线国家与中国在政治制度、经济发展水平、社会文化习俗差异，两国经贸合作区的紧密经济合作不可避免地对所在国体制和文化形成冲突。各国政府、反对党、知识分子、普通民众、商界等多方团体对两国经贸合作区建设的态度形成复杂局面。比如，普通民众往往会对本国境内划出与外国的经济合作区产生土地损失感，并对执政党形成一定舆论压力。反对党可能利用民众担忧向执政党施压。此外，发展中国家普遍制度建设不足，存在体制僵化、行政官僚化、创新动力不足，外方在经济合作中的基层执行力不足，合作区建设容易陷入中国一厢情愿困境。
2.配套产业基础不足
“一带一路”沿线国家以发展中国家为主，存在人才供给不足、技术水平低、产业资本弱等缺陷，难以支撑经贸合作区的可持续发展。尤其是定位于先进制造业、高科技产业的经贸合作区，对人才配套、产业配套、政策配套要求高，要素供给不足，难以形成低成本产业链。配套产业基础不足在招商引资中成为主要障碍。长此以往，合作区的产品和服务难以在国际市场中形成竞争力。
3.缺少整体布局
我国政府批准大规模进行境外经贸合作区投资建设之前，已有企业自主向巴基斯坦、俄羅斯、印度尼西亚、非洲等国家地区投资建设产业园区。“一带一路”倡议背景下“走出去”步伐加快，越来越多的国内企业也逐步向海外寻求发展。但从我国已建及拟建的境外经贸合作区分布来看，由于各地区企业各自为政，缺少国家层面的战略布局。现有境外经贸合作区中存在部分国家集中了多个合作区，同一国家内的合作区主导产业定位相似、功能重复等情况，不利于合作区的规划实施及招商引资等情况。
4.持续发展能力不足
境外经贸合作区净投入期约1年-3年，后续需要5年-10年才能形成规模、进入盈亏平衡和回报期，要经过10年甚至更长的时间才能实现盈利。目前境外经贸合作区整体仍处于开发初级阶段，主要依靠工业地产出租出售盈利，整体盈利水平不高，还没有达到能够完全独立市场化运营、产生回报的时期。还有部分境外经贸合作区还在扩张期，仍需持续投入开发资金。巨额的资金需求以及超长的回报期，将带来负债规模大、财务运行风险等问题，单靠企业自行支撑难以解决问题。例如，柬埔寨西哈努克港经济特区、埃塞俄比亚东方工业园、俄罗斯乌苏里斯克经贸合作区等合作区的开发企业在建设过程中均不同程度地出现过资金链不畅、资金短缺问题，通过取得政府补贴才得以支撑。
5.尚未能形成专业化开发品牌
从境外经贸合作区的主导产业来看，目前我国正在运营的境外经贸合作区主要集中在以对外产能合作和规避贸易壁垒为目标的纺织、家电、机电、微电子等劳动密集型产业，以及以资源获取为目标的矿产资源开发、农林业资源利用等资源密集型产业。从实施主体来看，大部分为有“走出去”需求的制造业企业，基于企业自身的发展需求主导合作区开发建设，尚未能因势利导形成产业集群，也没有像新加坡等国家的工业地产开发品牌。 三、境外经贸合作区可持续发展建议
1.获取国家层面支持
境外经贸合作区建设涉及两国经济、政治和文化等众多领域，受两国外交关系影响，因此必须纳入国家层面整体关系框架，尽可能获得国家层面政府支持。获得两国高层的支持，建立经贸合作区合法性，有利于在建设运营中处理好与地方政府、反对党、知识分子、民众、商界等多种团体力量的关系。目前运营较为成功的境外经贸合作区多由两国共同签署合作框架，并由双方相关政府部门协助推动，其间建立良好的沟通机制，以有效发挥政府带动效应，协调相关部门和单位，提高项目审批、土地征用等工作的办事效率，防范“政治风险”。
2.定位规划科学化
境外经贸合作区建设要依据东道国政局状态、资源禀赋、配套产业基础、地理区位、贸易环境等比较优势，结合市场条件及企业发展诉求，定位境外经贸合作区发展定位和产业规划。合作区产业规划要以产业链思维，尽可能组合产业核心环节企业，提升产业链完整性。国家层面应以网络化视角，系统布局“一带一路”境外经贸合作区网络。发挥境外经贸合作区互补性、协同性。构思“一带一路”片区划分，片区内形成多种类型经贸合作区的互补性，以各种类型的合作区的辐射范围，加强各经贸合作区之间的产业系统、市场协同和政策系统。
3.建设经营属地化
境外经贸合作区的投资属于跨国投资，投资者对于东道国往往存在对东道国国情、社会、法规等方面了解不深、沟通不畅等问题。为应对此类问题，部分境外经贸合作区采用与东道国具有某方面优势的企业进行合作的方式，借助其对本国投资环境、政策法规和市场较为熟悉的优势，以及包括土地购置、政商关系、销售网络、服务平台等方面的优势资源，共同开发建设经营境外经贸合作区，通过优势互补实现双赢。境外经贸合作区应在雇佣劳工、采购原材料及上游产品等方面都实施属地化经营策略，同时逐步培养和提拔当地高素质管理人员和技术研发人员等方式，能够更好地满足市场需求，提高生产效率，降低投资风险。
4.招商模式多样化
招商效果和企业留存情况直接决定境外经贸合作区的经营效果，境外经贸合作区采用的招商应强化市场经济意识，采用多样化招商模式。现有境外经贸合作区已经积累了经验。如埃及苏伊士经贸合作区通过商贸、展会、政府推介平台、中介等传统招商渠道，采取了以宣传推介为主的“随机式被动招商”，有重点的“定向式主动择商”，以行业龙头项目为核心的“集群式优化组合聚商”的组合策略。泰中罗勇工业园则依靠网络、微信、微博等线上媒体和公共信息平台极大地提高了招商效果。
5.园区运营去政治化
现有境外经贸合作區建设中政府色彩仍旧过于明显。境外经贸合作区一律中方占绝对控股地位，股东组成以我方国家或地方国有企业为主导力量，甚至少数合作区还有地方政府投资平台作为股东。如中国-白俄罗斯工业园（简称“中白工业园”）中方股东占比68%，白罗斯明斯克州政府占比32%。中方股份中哈尔滨投资集团是哈尔滨政府下属投资平台，其他股东包括中工国际、招商局等国有企业。中方控股地位和国有资金背景，显然是出于掌握合作区运营主动性，但这增加了境外市场以及民众的被动感。基于可持续发展视角，合作区股东构成应力求更加市场化，引导更多民营企业参与境外经贸合作区建设。此外，合作区日常运营中，也尽可能淡化政府色彩，照顾当地风俗。如“中白工业园”为营造市场化影响，以“巨石工业园”替代，在社会媒体和民众中产生了良好的反应，给舆论工作提供了不少便利。
6.园区服务生态化
基于产业园运营理论，境外经贸合作区可持续发展需要产业核心企业以外的商业服务机构、研究机构等第三方服务机构加入，形成产业生态。服务企业的加入，一方面能够起到润滑剂的作用，协助区内产业主导企业更好地开展生产，另一方面，能够利用自身网络，桥接外部资源为合作区所用。可以说合作区服务企业的招商与核心企业一样重要，毕竟境外经贸合作区经营一家企业，在异国他乡开展合作区建设的难度不可与国内园区运营企业相提并论。合作区服务生态化可从以下三方面着手。
（1）资源基础建设
坚持“项目为源，人才为本”建设境外经贸合作区资源基础。境外经贸合作区建设的重点是项目（企业）。项目（企业）是产业的载体，引进项目，实现资金、技术与人才的结合，才能发挥合作区驱动国际经济合作的作用。人才是根本，企业入驻正常运营依赖国际化的人才队伍，合作区要多方吸引企业家，管理人员、技术骨干、产业工人等各式人才。
（2）环境支撑建设
坚持“要素协同”的原则，完善合作区内外部环境建设。企业入驻境外经贸合作区的决策依据除了对资金、人才、技术等生产投入要素考量之外，还有政治稳定、文化融洽等的考量，因此合作区运营管理应该兼顾硬件和软件，实现设施基础、制度构建、文化氛围等要素协同。如“中白工业园”（巨石工业园）就基于园区内高科技企业员工需要，在附近自然风光宜人的水库区打造休闲娱乐综合体，作为园区配套，为园区内企业招募员工助力不小。又如中国与斯里兰卡共建的科伦坡港合作区就打造了港口城，开发了完善商业配套，成为科伦坡国际化的港口经济区。
（3）外部网络建设
坚持“市场驱动，网络支撑”的思路，广泛参与当地社会网络，提升合作区社会资本水平。境外经贸合作区在外部网络的结构嵌入是多角色多形式的。境外经贸合作区的外部关系主体包括两国政府、当地工会、NGO、大学（研究院所）、政府和资金持有方、上下游企业等。由于主体的形态多样，特点和优势各异，相互之间功能互补，因此需要根据自身的需求和特点，发展重点关系，提高与主要利益相关者的关系强度和关系质量。合作区不仅要在量上扩大网络规模，加强网络治理，还要在质上提高网络质量。
四、结论
新世纪以来，中国对外投资增速。境外经贸合作区成为中国“走出去”的重要载体。过去的十多年间，境外经贸合作区取得了阶段性发展，积累了不少经验。“一带一路”背景下，境外经贸合作区除了国际经济合作职能之外，一定程度上还成为了“中国模式”输出的窗口。但现阶段，境外经贸合作区除了所在地产业配套基础落后、两国政治文化差异等老问题之外，也面临了难以形成可持续发展动力、专业发展不足等新问题。为此，境外经贸合作区在“一带一路”背景下发展应以科学发展的视角，坚持科学定位、属地化经营、多样化招商、去政治化运营、生态化服务，以支撑“一带一路”倡议下的中外国际经济合作。
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作者简介：张磊，浙江树人大学现代服务业学院，研究方向：服务创新;黄秋波，男，浙江嘉善人，博士，浙江树人大学现代服务业学院副教授，研究方向：服务创新和管理;杨莉，女，浙江湖州人，硕士，浙江树人大学现代服务业学院讲师，研究方向：国际贸易
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