财政预算公开前传

来源:用户上传      作者: 郑猛 杨中旭

　　中国并没有为财政预算公开提供法律和制度上的支持,这涉及《预算法》和《保密法》的修订,亦有赖于财政体制改革的不断推进
　　
　　《财经》记者 郑猛 杨中旭
　　
　　新春时节,正是全国各地“两会”集中召开之时,财政预算话题再次升温。
　　
　　此前,在国务院向全国人大常委会作的《落实审议意见报告》中,国家审计署提出将会继续推动中央部门预算公开,争取再经过两三年的努力,使所有的中央部门预算都向社会公开。
　　
　　每年的“审计风暴”都会引发全社会共同关注一个问题:财政预算什么时候公开?如今,这个问题的解决终于有了时间表。
　　
　　十年探路
　　
　　公开财政预算,既是国际惯例,也是现代财政预算制度的重要内容,但其在中国的进展缓慢而曲折。
　　
　　十年前,各中央部门向全国人大常委会报告之时,厚厚的“账本”往往会浓缩为一本薄薄的小册子。委员们只能看到一个各项预算“大数”,“大数”之下则一片模糊。
　　
　　时任财政部副部长楼继伟曾主推部门预算编制改革,其目的在于把所有的收入和支出都体现在预算之中,从而提高对政府部门的预算管理水平。
　　
　　教育部、科技部等四个中央部门进入首批试点名单,在2000年开始向全国人大常委会报告部门预算情况。由于技术上的标准提高,部门预算账目开始变细。
　　
　　财政部财政科学研究所副研究员王桂娟向《财经》记者表示,如此一来,财政部和全国人大常委会对部门资金的使用可以有更深入的了解;各部门在资金使用上开始不再那么“大手大脚”。
　　
　　在部门预算初步得到科学化管理之后,试点的部门逐步从4个扩展到9个、15个乃至全部。
　　
　　不过,试点期间,尽管全国人大常委会委员们可以看到比较详细的部门预算,但厚厚的账目依旧只允许当场翻看,不许带走。对此规定,中央有关部门的一个解释是:其中涉及重大国家机密,比如国防开支。这成为部门预算迄今难以全面公开的重要阻力。
　　
　　从1998年到2007年,楼继伟在财政部工作的九年间,国库集中支付、政府采购、政府收支分类改革相继推出。外界评价认为,这三项改革减少了部门预算公开的阻力,部门违规资金有所减少。
　　
　　地方先行
　　
　　在接受《财经》记者采访时,财政部财政科学研究所副所长白景明表示,预算资金是人民的钱,政府只是负责管理,预算公开符合公共财政的要求。
　　
　　白景明说,近年来中国的预算公开步伐在加快。一个大的原则是,财政收入取之于民,用之于民,要对人民有个说明。
　　
　　相比中央部门的预算公开步伐,地方上由于涉及国家机密较少,已经走在了中央的前面,与公众也更为贴近。
　　
　　2005年,浙江省温岭市试点“参与式预算”,人大代表和公众代表参与政府预算的审查。
　　
　　2006年,湖北省建立“财政与编制政务公开网”平台,公开财政专项资金的支付办法、支付通知。
　　
　　2008年1月,上海市闵行区将以往的一份预算报告和一页预算表改为一本详细预算,供人大代表审阅。
　　
　　也是在这一年,河南省焦作市更是在一系列体制框架和制度保障的基础上,编制了八大市级预算,位列首位的正是部门预算。
　　
　　这八大预算覆盖了全部政府性资金,除部门预算,还包含债务预算、土地预算等地方政府往往密而不露的内容。难能可贵的是,它的预算不仅对人大代表公开,更对普通市民公开。
　　
　　据白景明介绍,预算公开主要分为三个方面:一是制度的公开;二是数据的公开;三是决策的民主机制。
　　
　　在制度公开方面,目前中国大部分财税制度都及时公布,公众都可以查到。
　　
　　在数据公开方面,从2009年开始,每个月的财政收支情况于次月中期就向社会公布。2009年的预算报告将政府基金预算收支也写入,一般预算收入中也包括税收收入和非税收收入数据。
　　
　　财政政策的民主决策机制方面,比如燃油税费改革以及新医改政策中涉及投入的部分,事先都征求意见,一些重大决策还要经过专家论证。
　　
　　大体来说,财政预算信息主要包括预算管理体制、预算分配政策、预算编制程序等预算管理制度,以及预算收支安排、预算执行、预算调整和决算等预算管理信息。中央各部门和地方各级财政部门,要重点公开政府预算、部门预算、预算执行以及财政转移支付四项内容。
　　
　　向全国人大报送预算的部门数量由2007年的40个增至2008年的50个。中央财政用于教育、科学等方面重大支出总量和结构情况均报全国人大审议。
　　
　　2008年,教育、科学技术、社会保障和就业、农林水事务等15类关系民生的重点科目进一步明细到46个款级科目,报送人大审议。
　　
　　同年,部门预算的内部公开也开始试行。财政部、审计署等11个中央部门推行部门预算内部公开试点,各部门通过内部上网、张贴和指定地点陈列查看等方式,将本部门预算在内部进行公开。
　　
　　按照财政部的规定,2009年报送人大审议预算的部门范围,要由2008年的50个部门增加到107个部门,覆盖除安全部外的所有国务院组成部门。同时,扩大部门预算内部公开试点范围,2009年试点部门由11个增加到24个。
　　
　　关于向社会公开的部分,财政部也有相关规定。
　　
　　如在政府预算方面,人大审议通过的政府预算收支和预算报告要及时向社会公布;在预算执行方面,要及时、准确地向社会公布政府财政收支预算执行和决算情况;财政转移支付方面,适时向社会公开一般性转移支付的数据来源、测算办法和分配结果等。
　　
　　民间推手
　　
　　除了自上而下的政府部门推动,民间的力量也加速了“打开账本”的进程。
　　
　　2008年5月,回应公民吴君亮的申请,深圳市财政局向其提供了部门预算草案;2008年6月,回应吴君亮的申请,民政部、环保部和科技部相继向其提供了部门预算草案;2008年10月,卫生部向其提供了一份接近完备的部门预算;2009年10月,回应公民李德涛的申请,广州市财政局向社会公布了114个部门预算,其中,广州市的部门预算也因其完整性广为公众所知。
　　
　　《财经》记者获悉,吴君亮和李德涛同为“公共预算观察志愿者”,同在深圳市一家资产管理公司工作。从2008年5月开始,他们不断向各中央部委、地方政府提出查看预算案的申请。
　　
　　《财经》记者从李德涛处得到了多份预算表,有来自中央部门的,也有来自地方政府的。
　　
　　以距今时间最近的环境保护部2009年本级部门预算为例,该预算共有19张表格,包括收支预算总表、收入预算表、支出预算表、基本支出预算表、项目支出预算表、财政拨款支出预算表、政府采购预算表和住房改革支出预算表等。
　　
　　在项目支出预算表中,记者发现其中还列有纳税人颇为关注的出国费、招待费等项目。出国费预算支出840万元,招待费40万元,皆来自财政专项拨款。
　　
　　记者将这几份预算表比较后得知,中央各部门提供的预算表格式并不一致,其中环境保护部提供的最为详细。而有的部门在长时间内反复与公共预算观察志愿者交涉后,最终也只提供了一张“预算一览表”。
　　
　　法律软肋
　　
　　步履如此蹒跚艰难,预算公开的障碍到底在哪里?李德涛对《财经》记者表示,目前最大的困难在于政府自己,应该意识到预算公开“并非大不了的事情”。
　　
　　中央财经大学财政学院院长马海涛对《财经》记者表示,中国的预算改革进行了十多年,涉及方方面面的问题,有体制问题,有理念问题,还有法律问题,公开方面一直不尽如人意。
　　
　　白景明则认为,预算公开的原则是逐步推进,需要各种配套条件。
　　
　　提高预算透明度是在财政改革不断深化完善的基础上进行的,预算公开也有赖于财政改革的不断推进,包括建立完整的政府预算体系,完善基金预算和国有资本经营预算制度等。此外,也有些配套工作必须做,比如增加对财税制度的解读。
　　
　　据《财经》记者了解,在中央部门预算何时向社会公开这一问题上,财政部并无时间表。
　　
　　此外,预算公开的内容让人们看不懂也是广为公众诟病的一点。
　　
　　天津财经大学财政学科首席教授李炜光对《财经》记者表示,预算如何公开是一门学问,并不是把账本在人们面前一放就可以了。
　　
　　“客观上说,财政预算确有其专业性,但让人们看懂并非做不到。方法至少有二:一是用通俗的语言把复杂专业的核心内容表达出来;二是将相关数据落实到具体项目上。这都需要专门的人去做,但目前没有人去做这样的事情。”李炜光说。
　　
　　此前上海某大学组织了一项财政透明度研究,报告分析认为,2010年各地预算公开的难度仍比较大,部分地区较为积极,但大部分地区的政府部门对此不感兴趣。
　　
　　对此,李炜光认为,其原因在于即使不公开预算,政府也不用承担责任。目前,国家并没有为预算公开提供法律和制度上的支持,这涉及《预算法》和《保密法》的修订。另外,中国财政领域现行的法律为数并不少,但缺少独立的《财政法》。
　　
　　中国的《预算法》从1995年开始施行,十几年过去,其中并无公开预算的规定。只是在2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》中,涉及公开预算的要求。
　　
　　李德涛认为,预算并非政府部门的秘密,在修订《预算法》时,应该明确规定政府部门必须公开预算。
　　
　　马海涛也表示,公开预算的内容应该被写入,只是目前《预算法》修订的进度比较慢。
　　
　　李炜光表示,中国的预算改革不是单纯的经济问题,更涉及国家的政治体制改革,需要下大力气通盘考虑。■
　　

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