从“国退民进”到“官退民进”

来源:用户上传      作者: 许小年

　　明明市场能够有效配置资源的地方，也要坚持“国进”，其背后是“官进”的理性冲动
　　
　　中国经济的结构已经发生了巨大而深刻的变化，最为显著的标志之一，当属国有部门在国民经济中的比重下降。粗略估计，国有部门的GDP份额已从改革初期的90%以上，降到近年的50%左右。
　　生产要素从国有转入民营部门，资源向效率更高的部门转移，提高了中国经济的总体效率。即使资源总量不变，配置的改变也可增加产出，促进经济的增长。
　　国际货币基金组织最近的一篇报告表明，按附加值计算，中国民营企业的资本回报率比国有独资企业高50%，比国有控股企业高33%，比国有参股（国有股权小于50%）企业高24%。考虑到民营企业在资金、土地和矿产等自然资源的使用以及经营范围方面所受到的限制，民营企业的资产回报实际更高。
　　国内一所重点大学的一项研究也证明，从1998年至2005年间，在全部规模以上工业企业中，如果以税前净资产收益率衡量，民营企业的效率平均比国有独资及控股企业高133%，尽管两者的差距近年来有所缩小。
　　中国改革与开放的实践和学术界的实证研究都说明，非公经济的成长和国有部门在经济中比重的降低，改善了中国经济的总体效率。从资源配置效率的角度看，有必要继续坚持“国退民进”这个正确的方向。
　　实现国退民进有多种途径，股份制改造即为一项行之有效的措施。从20世纪90年代初的试点，到近年大型国企和金融机构的上市，国际和国内私人投资者参与建立公司治理机制，端正企业经营目标，加强了管理和风险控制，提高了资本回报。国有企业管理人员的股权激励计划、管理层收购、乃至最近股权分置改革中无偿给予私人股东的“兑价”，都属于国退民进的范畴。在民进的过程中，固然在法理、程序、透明度等方面出现了这样或那样的问题，影响了社会公平，但我们不能因噎废食，否定提高效率的所有权改革。
　　实际上，国退民进的最佳方式是市场选择，不需要特别的政策予以鼓励或者限制。无论国有还是民营，如果所有企业都具有平等的竞争机会，都面对同样的进入和退出机制，市场将根据效率决定哪些企业退，哪些企业进。而要想让市场发挥择优汰劣的作用，政府必须解除管制，取消行政性进入壁垒。
　　不无遗憾的是，随着时间的推移，行政性进入壁垒非但没有降低，反而出现了逐渐增加的趋势，国退民进似乎已让位于国进民退。
　　政府有关部门最近发布文件，明确提出国家绝对控股的七大行业，即军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航和航运。列入“七大”的标准是“涉及国家安全的行业，重大基础设施和重要矿产资源，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业”。只是这些标准中，除了公共品，其它均无经济学上的定义，而且这七大行业的选定也多处与文件给出的标准不符。
　　政府和市场的分界应根据产品和服务的经济学特征决定，而不是其物理属性。以矿产资源为例，中国宪法规定，“矿藏属于国家所有，即全民所有”，然而所有权和开采权是两回事，国家所有和民间开采可以并行不悖，不存在采矿业一定要由国企主导的道理。基础设施并非天然的政府专营品，政府介入的原因是基础设施产生的“外部效应”或者其公共品性质。
　　概念上的混淆和随意延伸，导致政府的错位与越位。国防是一项公共服务，应由政府负责，军工却是经济学意义上的私人品，可以在民间生产，从民间购买。机场是基础设施，民航客货运却和基础设施不沾边，但也被顺带纳入政府绝对控股的范畴。电网是基础设施，电力却不是。电信网络是基础设施，电信服务却不是。除了含义不清的“支柱产业”，石化不符合文件给出标准中的任何一条。如果这七大行业都是支柱产业，占全国人口60%的农业是不是支柱产业？占GDP近40%的服务业呢？是否也要由政府绝对控股？
　　即使对于外部效应、公共品和自然垄断这些经典的“市场失效”，理论与实践都证明，政府所有制不是惟一的、也往往不是最有效的解决方案。为控制污染这样的外部效应，有几个方案可供选择，如市场化的污染权交易、惩罚性征税、政府监管等，只有当这些方案的成本过高时，才考虑国有化，即政府通过控股企业来减少企业的污染排放。同样，对于城市街道这样的公共品供应，政府所属公司投资修建并非惟一方式，招标承包给民间公司可能更有效，因为竞争会迫使承包商降低成本。
　　经济学原理告诉我们，针对“市场失效”的政府干预都不应该赚钱。私人企业不赚钱的项目，国有企业也无法赚钱，政府必须提供财政补贴。同理，对于自然垄断这一“市场失效”，政府干预的目的是降低垄断价格，造福社会公众。理论上可以证明，社会福利最大化的价格必然令垄断厂商亏损，政府也要给与财政补贴。
　　从上述分析可以推理：如果政府所有制作为克服“市场失效”的一个手段，国有企业应该是微利或者亏损的，国有资产的经营不可能也不应该以保值增值为目标。如同政府的职能，国有资产应该是公益性的，而不是盈利性的。
　　然而实际情况与理论相左，2005年A股和部分H股公司的数据显示，七大行业以及与之相关产业的毛利率大多处于高位，发电供电行业的毛利率为24.8%，石油开采业为47.4%，石油加工为7.7%，电信46%，煤炭43%，港口和机场为52%，航空为15.8%，铁路为54%，水运为40.6%。除了发电、石油加工和航空，毛利率都显著高于一般认为是暴利的房地产开发业，2005年房地产上市公司的毛利率为35.3%。
　　显而易见，政府进入了不该进入的领域，或者在尚有理由进入的行业中，追求着不该追求的目标。行政性进入壁垒的保护、资源使用的优惠、以及定价的权力并未实现降低价格以提升社会公众利益的目标，反而转化为对竞争的排斥，以及随之而来的高价格与高额利润。
　　市场经济中政府职能界定之困难，在于习惯性思维中“国”与“民”的分隔，以及实践中“国”与“官”的混同。倘若将消费者利益和公众利益作为国家利益的最重要组成部分，对于国退民进还是国进民退的思考，恐怕与眼下流行的讨论大不相同。
　　如果将官员视为国家政策的执行者，而不一定是国家利益的天然代表，正像总经理是公司的管理者，而不是公司股东利益的天然代表一样，就不难理解，为什么“国进”的推动力经常来自于“官进”，而“民进”之中也不时看到官员的身影。
　　从国民经济总体效率的角度看问题，政府没有必要经营那么多产业。然而对于官员而言，管理资源越多，审批权限越大，“寻租”的收益就越高。明明市场能够有效配置资源的地方，也要坚持“国进”，看似不合逻辑的现象，背后是“官进”的理性冲动。
　　民营化的进程也因官员的参与而复杂化。近来因《财经》曝光而轰动一时的“鲁能事件”，看似错综迷离，其实正是一起典型案例。而现下民营小煤矿事故率高，安全措施不达标也照样开工，原因是官员持有煤矿的股份，确保了证照齐全。在前苏联和东欧计划经济国家的私有化过程中，频繁发生政府官员、管理者和民间资金三位一体，将众多中小投资者的资产转到私人名下的事件。如何防止民营化中的“官进”？对策当然不是国进民退，而是政府退出市场，退出经济。
　　政府如何退出市场？首先要研究官员的激励机制。历史上的君王靠整顿吏治，到了今天已无多少现实意义；对清官的颂扬和对贪官的道义谴责，同样显得虚弱无力。政府职能的准确定位要靠制度保障，要建立起官员不越位的制度，例如高薪养廉，以及缩小政府配置资源的范围，通过经济和政治体制改革，实现向公益型政府的转变等等。这就又回到了本文一开始的命题――国退民进，实际上，更准确的提法应该是官退民进。
　　
　　作者为中欧国际工商学院教授

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