高校财务预算管理存在的问题及对策研究

来源:用户上传      作者: 张家俊

　　摘要：近几年高校普遍面临因规模增长、新校区建设等原因造成的成本开支加大、资金紧张、债务风险等局面，在传统预算体系难于调和经费投入不足。以度教育资源利用率不高的矛盾的情况下，如何适应这些变化，加强高校预算管理，解决高等学校预算管理中存在的问题，直接关系高等学校的科学发展。文章针对目前管理中存在的一些问题提出了对策和建议、
　　关键词：高等学校　财务预算管理　问题　对策
　　中图分类号：F234.4 文献标识码：A
　　文章编号：1004-4914(20lO)11-102-02
　　
　　近年来，各级高校积极地进行了高校管理体制、后勤社会化、人事和分配制度、招生考试制度、就业制度、收费制度等各项改革工作且取得了重大进展，使各高校的办学潜力得到充分发挥，办学效益大幅度提高；普通高校的校均规模也有了较大提高。
　　然而，这种内部管理的创新还不彻底，由于受经济和社会发展水平的制约，虽然大多数高校筹资渠道得到拓宽，办学经费不仅来源于财政拨款，也南科研经费、学费、校办产业收入、社会捐赠、基金收入等组成，但财政拨款仍然是高校经费的最主要来源。而随着大学规模的扩大，现有的高校资源投入比起高校规模的迅猛发展仍显不足，经费需求与供给缺口较大：同时，我国整个高等教育资源又存在配置不均、使用效率低下等问题，这些资源使用问题反映到高校的经费使用效率上，表现为一些高校所获资金类别多、金额大，政府支持力度也大，整个学校规模也达到规模经济，学校基础建设、实验室建设等也已经达到先进水平，但资金的使用效率却达不到预期的目标；而另外一些高校资金贫乏，获得渠道较窄，影响了整个学校的规划发展。长期以来，人们一直认为，高校是为国家培养各类专业人才的事业单位，是一个纯消费部门，经费由国家拨给，没钱就向上要，在经费使用上存在很大的伸缩性。因而，高校由于长期缺乏自身平衡预算的压力，在经费的预算使用上大手大脚，造成经费支出的盲目与浪费。这一问题带来的直接后果就是出现了资金紧张与资源浪费并存的现象，资金的使用效益不高。客观现实要求高等院校内部采用现代管理方法规划组织各类资源，加强预算管理，使稀缺的资源产生最大的效用。
　　
　　一、我国高校财务预算管理存在的主要问题
　　
　　1.预算管理体系不健全，管理制度不完善。目前各高校根据高校财务制度，结合本身的规模特点，都制定了自己的一套财务运行机制，但是很多高校财务预算管理体系并不健全，管理制度也不完善，缺乏完整、规范有序的财务预算审批程序。国家对高校编制财务预算的原则是：收支平衡、不搞赤字预算。但实际上有的高校并没有严格执行国家制度的要求，特别是扩招以来，随着高校办学规模迅速扩大，很多高校面临着巨额债务无法偿还的状况；有的高校即使每年都编制财务预算，但没有严格遵守“两上两下”的预算编制与审批程序，也没有很好地执行，形同虚设，没有发挥应有的作用。
　　2.预算内容不完整，不全面，透明度不够。由于高校资金来源日趋多元化，下属诸多院、系、部、处多渠道创收的收入和相应的支出往往没有全部纳入到学校的综合预算中，继续搞资金的体外循环，从而脱离了预算的监督管理，严重破坏了学校正常的经济秩序。另外，当前在许多高校，预算一般由财务部门负责编制，学校的教学、科研、设备等职能部门要么给多少钱办多少事，不积极主动地参与预算编制，只是被动地接受学校下达的预算指标；要么从本部门的自身利益出发盲目上项目争资金，由于信息不对称，财务部门也很难对各部门上报项目材料一一核实。编制的预算因为缺少执行人的有效参与而缺乏细致可靠的依据，加之预算编制本身是建立在一定假设基础上的，实际情况变化很快，从而导致预算的透明度不够。预算缺乏科学性、可行性。
　　3.预算编制方法落后，预算的准确性较差。主要表现在预算执行中变动较大。分析原因有以下几点：一是编制难度比原来加大了。由于财政改革要求提前一年编制下一年的预算，预算外收入、其他收入、宏观经济环境等等的不确定性随之增高，难以准确预测。二是原有编制程序不适应新形势。原来预算编制程序上比较简单，新形势下，有些高校仍然沿用以前的程序，导致预算脱离实际。三是预算编制方法改革不彻底。财政预算改革要求实行零基预算，但由于财力不足，各种矛盾难以平衡，基本上仍是沿用原来的基数加增长或保持基数不变的方法。受此影响，高校预算编制也基本沿用基数加增长的方法。四是科学理财意识不强。预算编制参与人员少，长远谋划少，深入论证少。有些高校仍然把预算工作作为一项短期工作布置给少数人完成，没有作为长期工作常抓不懈，没有动员各部门和单位积极参与。
　　4.预算执行刚性不强，缺乏健全的绩效评价体系。按照部门预算改革的要求，高校预算一经批准，必须严格执行，未经法定程序不得随意变更或调整。但是，目前高校预算管理明显弱化。执行中随意调整、追加的现象严重，预算指标没有约束力，起不到刚性和权威的作用。例如有些高校在申请项目专项经费时，缺少对该项目的实际调研，对于项目的采购计划只是参照往年的设备采购价值进行预算申报，而未按现在市场情况进行实际询价，造成项目在实际批复后，资金的使用效率不高，甚至结余大量资金。结余资金未按要求申报，而是自作主张随意改变预算申报计划，采购一些与项目建设经费预算无关的设备。造成了财政资金的浪费。实际工作中，由于预算编制没有细化，预算管理水平不高，很多资金没有落实到具体部门和具体项目上，屡屡出现项目资金被挤占、挪用、截留、甚至虚列支出的情况，违反了相关财务管理规定，造成学校资金使用效率不高，加重了资金供给矛盾。
　　预算绩效评价工作是预算管理的重要环节，强调的是责任和绩效。目前各高校在预算执行中缺乏有效的绩效评价体系，也没有相应配套的奖惩措施，高校资金的使用效益缺乏应有的考核、监督和评价。在执行中没有将部门经费与工作目标捆绑，没有与工作绩效挂钩。由于节约没有奖励，超支没有惩罚，造成各部门争夺资金，加剧了资金短缺的矛盾，影响了资金使用效益，不利于学校事业的发展。
　　5.缺乏完整的预算控制网络。从学校实际情况看，缺乏一个完整的财务预算控制网络，往往是费用预算控制较好，而收入预算执行情况较差；费用预算控制较好，而固定资产购置预算、资金预算控制较差。这种不健全的财务预算体系往往顾此失彼，难以发挥综合的整体效应。预算资金管理不规范。从学校预算资金的运行看，预算资金的收支缺乏统一的筹划和控制、随意性大。使用混乱、挪用资金从事长期投资的现象屡有发生，从而导致现金流量不平衡，支付能力不足，特别在上半年，很多学校实际上靠借新还旧来维持学校的正常运转。
　　
　　二、完善我国高校财务预算管理的对策
　　
　　1.加大宣传力度，增强对高校预算管理的认识。更新预算管理观念，加大宣传力度，增强领导及各部门对高校预算管理的重视，健全校内预算管理制度，调动部门的积极性，主动地参与预算编制。要使高校预算管

理真正发挥功能，离不开高校各级领导的大力支持和各个部门的积极参与。为此，必须在高校内部管理中加强预算管理基本知识的普及，高校新的运行机制要与预算执行结果挂起钩来，从而转变认为高校预算管理就是预算的编制、只是财会部门的专项工作、不紧密结合高校事业的发展计划、不与激励约束机制挂钩的错误观念。预算编制是一项与学校事业活动密切相关的重要工作，应当由多方人士参与研究、讨论及论证，并接受师生员工的监督。高校预算不仅是财务部门的工作，也涉及到各个院系、职能部门；预算反映的不仅是财务指标。还应包括高校的各项事业计划和任务，包括教学、科研、管理活动的各个环节。所以，财务部门应当做好宣传工作，调动学校相关职能部门参与预算编制工作的积极性，使编制出的学校年度财务预算客观地反映学校财务收支的全貌，并尽量细化预算的编制，以符合学校教学科研等各项事业活动的实际情况。
　　2.增强高校财务预算管理风险意识。高校内部应建立立信贷资金管理小组，小组应广泛听取大家意见，收集整理贷款项目的材料、证明，考核贷款指标，验证贷款项目的必要性和可行性，测算一定时间内所需信贷资金的数量，落实偿还贷款的资金来源，制定还款计划，根据学校的实际情况，分清轻重缓急，把贷款资金用在能够给学校带来经济效益的项目上。在信贷资金的使用过程中实行信贷资金项目负责人制度，而信贷资金管理小组与内审部门负责监督，做到“负责有人，监督到位”。对使用中可能出现的这样或者那样的问题，项目负责人要向有关部门及时反映。提出修订方案、制定整改措施。在预算编制中增加对学校债务预算的附注说明，将高校债务收支纳人预算管理范围之内，在预算中体现债务预算的内容，揭示债务给学校营运带来的偿付压力以及学校本身的承受能力，及时、准确、全面地掌握学校债务资金的使用情况，有利于学校资金的统一调度和管理，以引起学校最高决策层的关注。
　　3.规范预算编制程序。提高预算的科学性、合理性。根据《预算法》、《高等学校财务制度》中对学校预算的编制和审批提出了“两上两下”的程序要求，这种程序对比以前使预算的科学性、合理性和可操作性大大提高了。但这“两上两下”只是学校和上级主管部门之间的预算编制控制和审批程序关系，而不是对学校内部预算编制和控制程序作出的规定。学校内部预算的编制和审批程序是学校预算控制程序中最重要的环节。因此。高等学校的预算基本上是坚持“三上四下”的程序。“一下”是指学校根据上级有关部门的预算编制要求，结合学校事业的计划和任务，将预算有关内容和要求传达给校内各职能部门和有关单位；“一上”是指各职能部门根据所分管工作的实际采用相应的测算方法和技术，根据预算年度事业发展计划，提出相关的预算建议方案，并上报给学校财经工作领导小组(学校财务处)，然后由学校财经工作领导小组(学校财务处)将各种建议方案进行汇总，并结合学校上年的预算执行情况，全面分析影响预算的相关因素，提出学校预算的草案，交校长办公会(校务会)讨论修改；“二下”是指将校长办公会讨论通过的草案向全校公布，广泛征求各方面的意见；“二上”是指各部门将对预算草案稿的征求的意见反馈给学校，学校财经工作领导小组(学校财务处)在此基础上，进一步汇总修改和完善预算草案，使之更加科学合理、切合实际，并再次交校务会讨论修改，通过后，将预算草案上报给主管部门；“三下”是指在学校预算草案经上级主管部门调整下达预算控制数后，及时将上级主管部门的预算控制数通报给相关职能部门；“三上”指职能部门根据学校主管部门下达的预算控制数，进一步征求有关方面对本单位和部门预算的修改的意见，并上报学校预算委员会，由学校预算委员会统筹按预算控制数进行调整，并经校长办公会讨论通过后，再次报上级主管部门；“四下”，是指经调整后的预算方案经上级主管部门批复后，将正式预算向全校公布，提高预算的透明度，增强预算的外部监督力量，以便在执行预算过程中接受全校教职工监督。
　　4.加强预算执行管理。已经审定的财务预算执行如何关系到高校年度工作完成的好坏，影响高校事业发展和规划。为此必须加强预算执行力度，强化预算约束力。一方面，核算中心根据高校的年度预算对高校的进出资金和每项结算业务的合理性、合法性进行监督，同时，按时对高校财务收支执行情况进行分析及时反馈高校。另外在支出预算执行中要按照预算和事业发展进度编制用款计划，按规定用途使用资金，严格执行国家有关财务规章制度规定的开支范围和开支标准，不得随意改变资金性质和支出规模。专项经费必须严格按专款专用的原则执行，按项目进行核算，严禁在实施过程中改变项目资金用途、提高支出标准、随意调整项目的投资规模。
　　5.加强预算管理的监管力度，建立预算管理网络化。加强预算执行力度，强化刚性管理，将经济指标与干部任期目标相结合，更好地调动各方面积极性，确保预算收入的完成，支出预算必须依章进行，不得随便更改。合理安排支出，建立“一支笔”制度，严把支出关。在编制预算前，先要对上年度的预算执行情况进行认真分析，找出存在的问题和不足，还要了解财政政策，根据政策导向编制好来年的预算。严格预算项目执行力度，对部门预算执行目标管理，实行“一本账”制度，严格报账审批手续，对于经费较大的项目实行归口领导审批。充分发挥高校财务部门财务监督和管理的作用。一方面，可利用计算机对学校及院(系)的预算计划及执行情况进行实时监控，严格控制资金流向，一旦发现超计划或无计划用款现象等，立刻提出预警或禁止信息；另一方面，还可利用学校内部局域网，将学校和院(系)的预算执行进度和情况传递给学校决策者和院(系)领导，使他们能及时了解相关信息、合理作出相应决策，以保证预算计划的顺利完成。
　　6.强化对预算管理的监督和考核。监督和考核是预算管理工作的生命线，预算编制一经批准，就应严格执行，学校应通过预算管理制度、办法和文件加以约束，非特殊情况，不得随意调整，即使调整，也应按学校预算管理制度、办法等通过一定的预算调整程序进行。预算批准后，学校应当将组织收入、控制支出的权利和责任落实到各单位、个人，使之各司其职，各负其责。要加强对预算的考核和监督，没有考核和监督，预算工作将无法进行，预算将变得毫无意义。严格的考核不仅是为了将预算指标值与预算的实际执行结果进行比较，肯定成绩，找出问题，分析原因，改进以后的工作，也是为了实行公正的奖惩，以便奖优罚劣，调动各方面理财的积极性，共同努力确保学校预算目标的最终实现。要加强高校内部财务管理的各项制度，包括资产管理制度，如货币资金、结算资金、各种债权债务的管理的方法、程序和权限，严格控制资金的流向，充分考虑货币资金的时间价值；成本费用管理制度，包括成本核算方法、开支标准、费用开支审批权限等。建立学校的财务指标考核指标体系、报告方式、判断标准等，对学校预算收入完成情况，预算的支出的合理、法性及资金的使用效益进行评估，不断改进和完善预算管理。

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