尽快建立健全我国巨灾保险体系

来源:用户上传      作者: 张　拓

　　我国巨灾损失严重由来已久
　　
　　巨灾风险主要是指海啸、地震、台风、洪水、雪灾、泥石流等重大自然灾害造成的一定地域范围内大量人员伤亡和财产损失的巨大风险，恐怖主义、卫星发射失败、核电站事故乃至像2003年的“非典”疫情等也成为巨灾风险的风险源。我国历来是世界上自然灾害（地震、洪水等）较严重的国家。据联合国统计资料，20世纪全世界54个最严重的自然灾害中，有8个发生在中国。近十年来,我国已成为继日本和美国之后灾害损失最严重的国家。民政部有关统计表明，我国每年自然灾害所造成的直接经济损失在人民币500亿～600亿元之间，每天都会因此损失1亿多元人民币。今年南方雨雪冰冻灾害造成直接经济损失更是高达1500多亿元，对经济社会发展造成了较大影响。与严峻的灾害形势相比，我国巨灾风险管理水平较低，特别是利用保险手段分散巨灾风险的能力十分有限，像此次雪灾保险赔偿占比尚不足直接损失的1.1％，反观发达国家保险赔款可达60％～70％。巨灾保险制度再次引起社会及业内的关注与热盼。借鉴国外成熟经验，建立健全巨灾保险体系，有效提升保险在国家灾害救助体系中的地位，是我国巨灾风险管理工作面临的一项紧迫而重要的课题。
　　
　　我国巨灾保险建设严重滞后
　　
　　目前，我国尚未建立起成熟的巨灾保险保障体系。由于受到经营管理、产品技术设计开发以及偿付能力限制等因素制约，我国巨灾保险呈现出产品少、保障面窄、保障程度低、发展尚不充分等特点，巨灾风险有效承保能力严重不足，巨灾保险几乎是一片空白。商业保险公司（主要指财险公司）提供的各类险种中并没有专门针对自然灾害损失设立的险种，只是在部分险种，如企业财产综合险、家财综合险、机动车辆险等中对于由于雷击、暴风、暴雨、洪水、海啸、地陷、泥石流等自然灾害所引起的保险标的损失进行赔付，其余险种则将自然灾害引起的损失作为免赔责任。因此，巨灾之后能够得到保险赔付的损失微乎其微。据有关资料表明，当我国各类自然灾害造成经济损失时，相应的保险赔款仅为灾害损失的5％，远低于36％的全球平均水平。目前，我国大灾之后损失的恢复基本上是靠国家财政和民间捐助，国家财政承担了绝大部分补偿责任，使得国家财政作为“最终保险人”不堪重负，商业保险在管理巨灾风险方面的作用远没有发挥出来。
　　
　　我国巨灾保险发展迟缓的原因
　　
　　巨灾保险法律制度缺失。巨灾风险作为一种特殊的风险，是风险管理研究的一个重要组成部分。目前世界上主要的灾害多发国家和地区，都已基本形成了一套较为成熟的制度模式。以美国的洪灾保险制度为例，最早美国洪水巨灾后的恢复手段主要是联邦救济，后来人们普遍认为巨灾保险存在可负担性和可供性的矛盾，需要政府介入建立保险制度，然后从立法着手，由政府运作，依靠私营保险公司，通过商业手段逐步建立发展起来。建立巨灾保险制度的前提是实现政府在风险承担过程中的角色转换，只有政府明确其作为风险的最后承担者位置，通过规则和制度约束有条件的社会个体成为风险的第一承担者，支持保险业成为帮助社会个体转移或分散风险的平台。巨灾保险建设的关键问题是政府必须为巨灾保险建设提供一套明确的法律制度。目前，我国的巨灾保障仍停留在政府救济层面，国家财政是最终的“兜底”人，巨灾保险方面的法律制度严重缺位。作为公共政策的制定者，政府对于很多有关巨灾保险的基本问题缺乏起码的制度界定，这在很大程度上制约了我国巨灾保险的发展。自20多年前我国保险业开始市场化改革以来，国内商业保险公司就“试水”了巨灾保险业务――主要是地震保险。但国家保险产业政策对于巨灾保险(主要是财产巨灾保险)一般实行禁止承保或有限度扩展责任的承保政策，没有适用于地震保险等巨灾保险的独立条款和费率。由于缺乏政策支持，再加之地震风险的集中性和损失的巨大性，保险公司对地震保险一直采取“谨慎”的承保策略，巨灾保险业整体上处于滞阻状态。
　　巨灾保险产品研究与开发滞后。从严格意义上说，目前我国保险公司除地震保险外尚未有其他巨灾保险品种。巨灾属于小概率事件，同传统保险依赖的大数定律相矛盾。以车险为例，其风险分摊主要依靠在当年投保范围内的横向积累，而巨灾保险风险分摊则需要历经多年的纵向积累，因此与其他业务相比，巨灾保险业务面临的风险具有极大的不确定性。巨灾在我国主要是地震和洪水等自然灾害，对于自然灾害风险的科学评估，是分析保险市场巨灾风险累积状况的基础，也是研究开发巨灾保险品种的关键。但目前我国巨灾保险研究滞后，基础也比较薄弱，尚未建立起自然灾害损失数据库以及自然灾害风险分析模型，严重制约了巨灾保险产品的研究与开发。国内保险公司对于巨灾保险也缺乏较为精确的评估手段和详尽的统计资料，再加上精算技术的难度，使得众多保险公司不敢涉足巨灾保险市场。
　　财政税收政策支持不够。从世界范围看，无论巨灾保险采取什么样的模式，但有一个共同特点就是政府支持。而这种支持要么是立法上的支持，要么是财政税收政策上的支持，或是两者兼而有之。据了解，我国中央财政每年用于防损减灾的财政支出呈现不断上升趋势，已经从1978年的9.02亿元增加到近年的50亿元以上。但由于我国人口众多，灾害发生频繁，以直接补贴的形式发放给受灾对象，摊到每个被救助者身上的仍十分有限。不如通过保险机制，将部分用于防灾抗灾的财政支出转换为保费补贴，政府有限的财政资源配置效应得以乘数放大，受灾地区和群众可以获得数倍于财政补贴的保险赔偿，从而满足快速恢复生产生活的资金需求。目前我国也没有针对巨灾保险业务高风险、高赔付等特点的税收优惠、减免政策。这些都限制了保险公司开展巨灾保险业务的积极性。
　　巨灾保险建立的外部环境不佳。首先，巨灾保险是一项关乎国计民生的重大制度，不可能单靠某一部门的一己之力建立起来，涉及国务院应急办、发改委、财政部、国税总局、保监会等多个部门，需要各部委对建立巨灾保险制度形成共识，但各部门之间合作一直没有实质性进展。其次，目前社会各界的巨灾风险意识比较淡薄，并对政府救助依赖思想严重，存在较重的侥幸心理，认为“保巨灾险是白交钱”。另外，目前国家在设立巨灾基金、再保险等方面尚没有制度安排，保险公司对巨灾风险只能独自承担，缺少有效转移和分散的渠道。上述因素均影响了巨灾保险制度的建立和推广。
　　
　　国外巨灾保险建设经验
　　
　　巨灾保险法律制度较为完善，且实行强制性保险模式。目前，美国、日本以及欧盟等发达国家和地区均在政府主导下建立了较为完善的巨灾保险制度，且规定巨灾保险为强制险种。日本政府于1966年颁布了《地震保险法》，强制性要求住宅必须对地震、火山爆发、海啸等自然风险投保，从而保证了巨灾保险的顺利实施。美国国会于1973年通过了《国家洪水保险法》，将洪水保险界定为强制性保险的范畴。法国国会于1982年通过了《自然灾害保险补偿制度》。
　　政府参与作用突出，保险赔付占灾害损失救助的主导地位。巨灾保险制度离不开政府的支持和参与，对自然灾害保险进行财政补贴是很多国家的成熟做法。通常将巨灾保险从一般商业性保险业务中分离出来，作为政策性保险业务来经营，由政府采取多种方式给予政策扶持。如在美国，农作物保险50%以上的保费由政府承担；而在日本，依据不同的农作物，政府的保费补贴甚至高达70%以上。在发达国家巨灾险已成为保险体系中的重要组成部分,保险赔付已经占据灾害损失救助的主导地位，在分担巨灾损失、政府责任方面发挥了巨大作用。如美国在2001年“9．11”事件中损失近1000亿美元，保险业支付了约420亿美元的保险赔偿金，大大超过联邦政府200亿美元的拨款。

　　巨灾风险分散机制比较健全，保障制度的稳健运行。一是建立专项巨灾风险保障基金并由政府对此进行严格监管,对保险公司赔偿限额以外的部分给予补偿，并分担保险公司的风险。如美国的《国家洪水保险法》授权建立了价值达2.5亿美元的国家洪水保险基金，通过其对灾害损失进行及时充分补偿,并为保险公司提供再保险。二是政府加大在防灾和检测系统等公共品上的投入，加强部门间的合作配合，投入更多的精力在事前预防上。三是利用国际发达的再保险市场来分散风险。四是利用资本市场来分散风险，其中巨灾保险债券是最常用的一个风险分散工具。
　　
　　建立中国巨灾保险体系的建议
　　
　　面对频发的巨灾，在承担巨灾风险政府责任的同时，国家高层对巨灾保险的支持态度越来越明朗。国家“十一五”发展规划纲要提出，要“建立国家支持的农业和巨灾再保险体系”。2007年6月国务院颁布的《关于保险业改革发展的若干意见》也强调，要“建立国家财政支持的巨灾风险保险体系”。在这样的要求下，国家各部门不断对建立巨灾保险制度形成共识，适合我国国情的巨灾保险体系呼之欲出。
　　建立健全巨灾保险发展的法律法规。基于我国巨灾保险的紧迫现状，建议尽快制定实施《巨灾保险法》或《巨灾保险条例》等法律法规，积极构建国家财政支持的巨灾保险体系，明确确立巨灾保险的政策性保险地位，对国有资产、自然灾害发生频繁的地区等要强制办理巨灾保险，对于大型银行贷款项目要明确巨灾风险管理问题。但出台的法律法规要留有余地，不排除当商业保险发展到一定程度时，积累了一些开展巨灾保险的经验后，政府逐渐退出市场，重新回归其监管职能，而由商业保险公司来担当市场主体。
　　发挥政府主导作用，推进巨灾保险体系的建立。设立专门的机构，协调和推动我国巨灾保险制度建设工作；投入和配给一定的公共资源，各级财政均应对巨灾保险制度的建设予以一定的资金投入，对于经营巨灾保险的单位予以适当的税收优惠、减免政策。加快研究确定我国巨灾保险制度建设规划，明确各部门职责，协调各方面力量，加大自然灾害风险分析力度，提高风险评估水平和精算技术，积极研究开发适合国情的巨灾险种，确保巨灾保险制度建设有序、协同推进。
　　建立多层次的分散承保风险体系。建立风险转移机制以及市场化的灾害、事故补偿机制。一是政府不断加大在防灾和检测预警系统等公共品上的投入，加大巨灾风险意识教育和宣传力度，提高全社会防灾抗灾能力；二是加强同国外保险机构的交流与合作，积极在发达的国外再保险市场上寻求合作伙伴，利用国际再保险市场来分散风险；三是尝试发行巨灾保险债券，将巨灾保险风险转移和分散到资本市场。
　　建立运行巨灾风险基金。巨灾风险基金可通过以下三条渠道筹集：一是通过国家财政，每年按一定比例直接拨付；二是通过商业保险公司，从每年收取的保费收入中按一定的比例提取；三是利用国家财税杠杆，实施减税政策，降低现行保险企业的营业税税率。巨灾风险基金建立后，应由国家指定专门的机构，对基金收缴、使用以及日常运作情况，进行严格监管，充分发挥其对巨灾保险制度运行的保障作用。
　　（作者单位：中国人民银行济宁市中心支行）

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