土地承包权抵押亟待解决

来源:用户上传      作者: 熊海关　崇　明

　　解决农村金融问题不能光在机构、监管、补贴方面做文章，而必须从农村经济的根本――土地着手，承认规模化经营背景下的农村土地承包权的抵押权，才能最终实现“三农”与金融的和谐共生。
　　
　　从20世纪80年代起至今，虽然我国农村金融改革进行了多种尝试，但都没有从根本上解决“三农”资金支持问题，这意味着今后几十年，我国农村金融体系仍需要进行较大调整。历史经验和现实情况说明，解决农村金融问题不能光在机构、监管、补贴方面做文章，而必须从农村经济的根本――土地着手，承认规模化经营背景下的农村土地承包权的抵押权，才能最终实现“三农”与金融的和谐共生。
　　
　　规模化经营是必然
　　
　　规模化经营是我国农村经济发展的新阶段。一定形式下的农地产权制度是生产力发展到一定阶段的产物。在商品经济不发达时期，农民对土地有着高度的依赖，土地承担着养育、就业、保险等功能，农民对土地的利用都是静态的，包产到户、家庭承包使农民既是劳动者又是经营者，获得了剩余产品的所有权和支配权，农民的劳动积极性被调动起来，推动了农业生产和国民经济的发展。在实现温饱后，农民简单劳作获得的收益已不能满足其改善生活的愿望，同时，分散的个体经济不仅抗御风险的能力较弱，且面对不断变化的市场也难以保证较高收益的实现。随着商品意识的不断深入，土地不再仅仅是生存手段，更是获得利润的工具，农地产权制度就发展到以效率为中心的第二阶段，即规模经营阶段。
　　世界银行的研究报告提出，当人均GDP小于500美元时，农民以分散的自给自足式土地经营为主；当人均GDP超过1000美元后，农村土地的商业运作、市场价值体现出来。目前我国的人均GDP已经接近2000美元，土地流转已成为农村经济和农业发展的现实要求。目前，通过土地转包、转让、置换、入股、租赁等方式实现的土地流转，促进了农业规模化经营，保护了农民利益。
　　农村劳动力转移和城市容纳能力有限使农村规模化经营成为必然。目前我国4.8亿农村劳动力中，1.6亿在当地从事乡镇企业和其他非农生产，3.2亿为农业劳动力。据测算，目前我国种植业实际需要1.5亿劳动力，加上2000万专门从事林牧渔业生产的人员，农业实际需要劳动力约1.7亿，那么就有将近1.5亿富余劳动力，且每年还要新增劳动力600多万人。显然，将这么多的劳动力全部固定在土地上是不现实的，而城市人口容纳能力有限和城镇化发展的一些矛盾尚未根本解决，城乡之间劳动力转移不能完全解决农村人口的就业压力，土地家庭承包制改革的紧迫性日益增强。因此，应大力发展农村的非农产业，促进农村经济发展。以美国为例，全美人口中的1%直接从事农业生产，不但解决了本国食品需求，还大量出口农产品。虽然农业人口绝对数较少，但为农业服务的相关产业却十分发达，从业人口众多，农业经济呈现规模化、集约化经营状态。
　　规模化经营可在一定程度上缓解农村土地权属不清造成的矛盾。现行农村土地为集体所有，但由于集体所有权的虚位，使这种土地权利制度不能适应农村社会经济结构调整的需要。有些以集体名义对农村土地随意处置，不顾农民利益，不仅影响了农民的生产积极性，甚至会影响农村社会稳定。
　　历史经验证明，调动农民积极性的关键是确立农民对土地的产权关系。市场和产权总是联系在一起的，产权不明晰就无法产生市场主体。而提及产权明晰，就很容易走入土地私有化的禁区，引起争论。规模化经营则使“集体”这个概念进一步明确，在保证土地集体所有的基本制度下，逐步实现农业市场化，确保农户获得最大化利益。
　　
　　大额融资需求的必然要求
　　
　　经过多年努力，我国农民基本生活、生产所需要的短期、小额贷款需求已经在相当程度上获得了满足。国务院发展研究中心的农村金融调查显示，农信社贷款以短期贷款为主，短期贷款占当年贷款余额的比重一般都在60%左右。对农户和企业的调查显示，大部分农户和企业贷款是短期贷款，期限一般在10～12个月。近年来，支农再贷款的发放一直处于萎缩状态，这在一定程度为农村贷款需求已经向长期、较大额度转变提供了佐证。目前农村金融的瓶颈是长期、较大额度的贷款投放不足，与农业规模化经营不相适应。解决这一问题只能通过农民手中的土地承包权抵押来融通资金。
　　规模化经营对农村金融的需求与单个农户完全不同。一是资金需求量大。随着新农村建设的不断推进，农业基础设施建设、农业产业结构调整、特色农业的不断发展，对贷款的需求量不断增加。二是资金需求周期长。农业生产的特殊性就在于生产周期长、风险大，在农村生产经营实践中，一年以内的贷款无法满足农业产生的这种特殊需要。三是资金需求多样化。商品流通、加工企业建设、种养基地建设等，使得农村融资需求日益复杂，对复合型的农村金融体系要求也更高。
　　小额信用贷款只适合于非常贫穷的农业社会，解决农业季节性和农民生活消费最基本的资金需求，比如孟加拉的格莱珉乡村银行的小额贷款发放。而为规模化经营提供金融服务的商业性金融机构，由于面对经营风险和高额的管理成本，其经营利润只能在较大规模贷款业务中才能获取。但一定规模的贷款必须以一定规模的信用为基础，农民有规模的信用担保只有土所承包权。农村信用社改革、农村基金会关闭是农村土地所有权制度约束金融的一个充分例证。目前农村信用社改革面临的难题，除了制度原因以外，在广大农村缺少与权力贷款、关系贷款相竞争的有效抵押贷款，是更深层次的原因。
　　
　　土地承包权抵押权的实现
　　
　　规模化经营不能破坏农村土地家庭承包制的大方向，而应以《土地承包法》为依据，在不改变土地国有属性的前提下，把土地的经营权、受益权赋予农民，满足农民对土地的归属感，保证国家长治久安。土地承包权有偿转让是土地规模化经营的核心，有偿转让不意味着一次性“卖断”，否则就造成对农民土地恒定收入和增值收益的破坏，影响农村社会稳定。因此，土地承包权的转让不同于一般意义的股权投资或物权转移，即使土地用途发生改变，初始股份仍然不变，农民的收益权仍然受到保护，因而是一种特殊的股份化。
　　规模化经营应建立在较为完善的农村社会保障和生产经营保险的基础上。应加快建立和完善农村养老保险制度、新型农村合作医疗制度、农村最低收入保障制度和农村社会救助制度，极贫困地区还要建立起政府、社会广泛参与的小额信贷组织和合作互助组织，逐步扩大农村保险的覆盖范围，从而使土地承包权抵押成为现实可能。贵州省湄潭、山东省诸诚和江苏省溧阳等地的探索为推动土地承包权抵押积累了经验。当然，土地承包权抵押的实现是农业生产风险向金融体系和全社会分散的过程，应该在充分试点的过程中，全面考虑城乡现实情况，建立和完善城乡互补的风险防范机制，形成切实可行的风险防范制度。
　　实现农村土地承包权抵押是农民以土地为载体的一种“特殊股份化”，不能完全依赖“市场”，从土地承包权的估价到抵押权的清偿，政府都必须站在维护社会公平的角度全程参与，否则会形成大批农民失地的不利局面，引发新的社会矛盾。因此，在土地承包权抵押的实现过程中，中介机构必定是政府或政府组织的管理单位，经费应由财政承担，一是组织农户与经营方谈判，评估土地承包权价值，二是以第三者的身份从旁监督，同时政府的法律援助应为农民提供无偿服务。
　　目前我国农村金融改革的思路受制于城乡二元化结构，仍停留在“耕者有其田”的旧框架中，通过小额、短期贷款鼓励和支持分散的、家庭式的、低效率的生产经营，而忽视了农村经济发展已经进入新的阶段。因此，在推进农村金融改革时，应更多地关注和研究农村经济的发展现状，在支持农业迈向现代化的过程中，实现农村金融与经济、社会的协调发展。
　　
　　（作者单位：中国人民银行桂林市中心支行）

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