境外国有商业银行完善公司治理的经验

来源:用户上传      作者: 王　力

　　在国外实行国有商业银行体制是一个十分普遍的现象。研究表明，在20世纪80年代中期，发达国家政府在银行总资产中的比重占到了50%以上，到20世纪末，这一比重依然高达20%，而在发展中国家这一比重则更高。长期以来，各国的国有商业银行也同样面临着与中国国有商业银行类似的问题，比如，政策性负担重，政府干预银行经营，不良资产数额较大，资本充足率低等，有的国家国有商业银行的资本充足率甚至为负数，积累了巨大的金融风险。进入20世纪80年代以后，许多国家的国有银行的各种问题开始显露出来，有的甚至演化成银行业危机，例如拉美及东南亚的一些国家所发生的金融危机。进入90年代以来，金融自由化和全球化加速发展，各国的银行业更是面临着空前的竞争压力，于是便开始了一场全世界范围的国有商业银行改革浪潮，包括俄罗斯、东欧转型国家、拉美国家、法国、印度、韩国、墨西哥、印度尼西亚等等，为我国正在进行的国有商业银行股份制改革提供了经验借鉴。
　　
　　股权结构调整对改善公司治理作用明显
　　
　　作为公司财务理论基础的MM定理提出，在理想的市场条件下，公司价值与资本结构无关。具体到国有商业银行，股权结构与绩效的关系也是实证研究的热点。非常有意思的是，股权结构与国有商业银行绩效之间是否存在必然的相关关系仍然是一个有争议的问题。但纵观国外国有商业银行改革的实践，他们都在不同程度地寻求股权结构的调整，如法国、东欧等转型国家政府基本上退出了商业银行领域，印度储备银行（RBI）虽然仍控股很大一部分商业银行，但在改革的过程中政府也出售了部分股份（见表1）。
　　
　　那么，如何理解国有股权与银行公司治理之间的关系呢？从企业组织理论角度来分析，业主制企业不存在治理的问题，所有者就是管理人。在一般的公司制企业中，由于所有权与经营权的分离，如何使经理人的目标与所有者的目标一致就成了公司治理的核心问题。在政府作为所有者的情况下，问题就更加复杂了，它加长了国有商业银行的委托―代理链条，并且在多数情况下的行政职能与所有者职能得不到很好的协调，结果往往是政府过度干预国有商业银行的经营，迫使国有商业银行承担各种政策性业务，形成了大量的非系统性风险。因此，各国在对国有商业银行实施改革中，均采取了不良资产剥离和注资等方法（见表2），然后寻求股权结构的调整，尤其是注重引入战略投资者，以发挥股权多元化的制衡作用和私营产权的正向激励作用。
　　
　　完善的制度环境：公司治理改善的前提
　　
　　在任何国家，银行业都是受监管最严格的行业，这是因为一方面银行体系本身存在脆弱性和较强的外部性，个别银行的问题很可能漫延到整个银行业，甚至对经济造成巨大冲击；另一方面因为银行是高负债经营的企业，债权人（主要是存款人）的利益占据突出的地位，加上银行资产组合不透明，很容易带来道德风险问题。各国在国有商业银行改革过程中，对银行业的制度环境方面所做的调整主要包括以下方面：
　　提高资本充足率要求。目前各国对银行业进行监管所遵循的共同标准是巴塞尔委员会关于资本充足率的要求。很多国际性的大银行资本充足率都远远高于《巴塞尔协议》的要求。原则上，只要银行资本达到标准就可以自由地选择资产组合。但是许多转型国家和发展中国家的国有商业银行资本充足率只有3%～4%的水平，而发达国家跨国银行的资本充足率都达到了12%左右（见表3）。各国提高资本充足率的办法主要是通过政府注资、维持高利差以改善银行的盈利、通过出售股权或IPO引入新的资本等。
　　调整银行法。金融混业经营已成大势所趋，比如法国1984年的银行法就允许银行从事传统核心业务以外的一切金融活动，以便提升本国银行的竞争力。
　　将银行业的会计标准与国际标准逐步接轨。比如印度按国际惯例采取了统一的不良资产划分标准，并实施更为严格的收入确认标准，将180天标准改为90天标准。
　　启动特别机制清理不良资产。比如波兰出台了《企业和银行财务重组法》，印度成立债务回收特别法庭等。
　　
　　政府所有者权利与行政管理职能分离：完善公司治理重要保证
　　
　　《OECD关于国有企业公司治理的指引》（以下简称“指引”）认为国有企业公司治理的困难主要在于两个方面：一是如何保证在政府积极行使所有者权利（如提名和选举董事会）的同时避免对企业管理施加不恰当的干预；二是如何保证形成一个私人部门与国有企业公平竞争的市场环境，政府不会用自己的规制和监管权力扭曲市场竞争。指引同时认为，应该通过一个机构集中行使或协调政府作为所有者的权力，以简化代理链条，并制定一套明确稳定的所有权政策，减少政府对企业日常经营的干预。
　　但是在很多国家这方面的改革是不成功的，如在国有商业银行仍然占主体的印度，其国有股权主要是由印度储备银行来持有和管理，这必然会与其作为中央银行的职责发生冲突。事实上，正是这种体制，使得印度储备银行能够对国有商业银行施加强有力的信贷控制，给国有商业银行带来了很大的政策性负担。
　　
　　建立健全内控机制：完善公司治理的基础
　　
　　公司治理和内部控制是一种辩证统一的关系，两者有着类似的经济学内涵，都是用来解决公司客观存在的代理问题而进行的制度设计。现代公司治理已经从狭义的以股东利益为中心的“股东至上论”发展成为以公司价值最大化和公司决策科学化为目标的广义的公司治理。公司治理解决的是所有者与经营者之间的委托―代理问题（表现为股东大会与董事会，董事会与总经理之间的契约关系），它为各方提供了一个博弈的平台，形成企业的战略目标。而内部控制所要解决的是以经营管理者为起点的多层次的委托―代理关系，是企业战略目标得以实现的保证，它是企业协约的一种补充契约。在现代企业科学决策中，风险是核心的问题，内部控制已经扩展为企业风险管理框架，这一点在商业银行的经营管理中尤为明显。在商业银行的董事会中一般都设有风险决策委员会，充分体现了风险管理、内部控制与公司治理的融合。
　　在境外国有商业银行的改革历程中，由于内部控制不健全而造成银行经营困境的例子也是屡见不鲜的，最为突出的是法国的里昂信贷银行。在法国当时的国有体制下，政府放任银行进行无限制的业务扩张，里昂信贷银行错误地向意大利投资商发放13亿美元资金收购美国米高美电影公司，但此后米高美经营惨淡，收回贷款无望，于是里昂信贷又将贷款转为股权，并先后投入了近10亿美元的资金，但收效甚微，在这一投资上总共损失了约30亿美元。现在各国也越来越意识到内部控制对完善公司治理机制的重要作用，美国国会在安然和世通财务丑闻出现后出台了《萨班斯法案》（Sarbanes－Oxley Act），从审计独立性、信息披露、加强管理层责任等方面强化了企业的公司治理和内部控制。
　　（作者单位：北京特华财经研究所）

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