论财政收入的风险管理

来源:用户上传      作者: 韦德贞

　　【摘要】 随着经济体制改革的不断深入，财政收入总量剧增，由此引起的各种风险也在加大。文章从风险管理视角解读8万亿财政收入，探讨一些由此引起的值得关注的风险以及相关控制。
　　【关键词】 财政收入； 风险； 内部控制
　　
　　一、2010年国家财政收入概述及引言
　　
　　在全球金融危机影响下，就在发达国家财政收入以1%左右低速增长甚至负增长时，2010年我国财政收入达到83 080亿元，比上年增长21.3%，成为全球仅次于美国的第二大财政收入经济体。“8万亿财政收入”确实是一件扬眉吐气的大事，因为经历了“大跃进”、“文化大革命”和“十年浩劫”等前30年的折腾，迎来了快速发展的改革开放30年，财政收入突破8万亿确实不易。但是，不必对8万亿财政收入过分沾沾自喜！而且还必须“居‘收’思危”地思虑与反省！这是笔者解读《企业风险管理――整合框架》油然而生的另类思绪。
　　
　　二、风险管理理论概述
　　
　　《企业风险管理――整合框架》精辟之处在于陈述并论述“风险管理的基础性前提是每一个主体的存在都是为它的利益相关者提供价值。所有的主体都面临不确定性，管理当局所面临的挑战就是在为增加利益相关者价值而奋斗的同时，要确定承受多大的不确定性。不确定性可能会破坏或增加价值，因而它既代表风险，也代表机会。风险管理使管理当局能够有效地应对不确定性以及由此带来的风险和机会，增强创造价值的能力。当管理当局通过制订战略和目标，力求实现增长和报酬目标以及相关的风险之间的最优平衡，并且在追求所在主体的目标的过程中高效率和有效地调配资源时，价值得以最大化。”
　　
　　三、从风险管理理论角度看我国财政收入的风险管理问题
　　
　　也许某些专家学者会说，风险管理是针对支出项目或事件的管理，只有支出才有风险，如收不敷支、开支失控、“小金库”等，而收入则越大（多）越好；更何况国家何同企业，怎能把国家8万亿财政收入套读《企业风险管理――整合框架》或风险管理？甚至风马牛不相及！而在笔者看来，收入同样存在风险管理问题。就国家而言，其风险程度远大于企业。8万亿财政收入至少可以折射出如下风险管理问题。
　　（一）外交风险
　　这是一种国际性的风险。“财政收入世界第二”已实现，“世贸”战略和各种各样国际性外交谈判策略，是讨价还价还是百依百顺？是锋芒毕露还是韬光养晦？在西方国家看来，中国发展了富有了强大了，对他们造成了巨大的威胁，而且国富了理应承担更多国际性义务。而实际上，西方国家（如美国）具有“百年发达”之根基，而我国近代史上一直受到“三座大山”之压迫和殖民帝国主义的掠夺，属于在千疮百孔、百业待兴中崛起的追赶型发展中国家，要把薄弱的经济基础改变为国富民强、繁荣昌盛，非几代人努力不可。
　　（二）政策风险，主要包括收入政策风险和支出政策风险
　　1.收入政策风险
　　8万亿财政收入中有多少税收或非税收入不合理？而且从现实情况看来，如果加上各种各样没纳入财政预算的一些非税收入，恐怕实际财政收入绝不是简单的8万亿。我们追求的目标不是财政收入的第一。如果把财政收入第一当作管理当局（国家）制订战略和目标“压倒一切的任务”或“风险偏好”，那是一种国策失误和国家灾难！因为这势必挖空心思、想方设法地增加税收，从而加重公民的负担。以税收政策中的个税为例，目前我国个税收入大部分来自工薪阶层，而这一群体绝大部分收入并不高；相反，收入高的富裕阶层的个税占整个个税的比例却很小。如果我们的政策设计只是一味追求财政收入和税收增长，而不是想办法解决税收政策的不合理，那么，这样的财政收入无论有多高的增长，都难以令人高兴。再以非税收入政策为例，为了完成层层上缴目标任务，地方政府也“想方设法”向非税收入单位伸手。以广西梧州市为例，在财政投入和办学经费严重不足的前提下，当地政府要求所在地高校每年按照学杂费收入的15%上缴“政府统筹金”――梧州市财政收入（非税收入）。而按照国家有关规定，各级政府不能以各种名义或形式截留高校学杂费收入。要求高校上缴政府统筹金，是一项不合理的地方非税收入政策，而这一政策来源多多少少却是为了实现全国“8万亿财政收入”而设计的。
　　2.支出政策风险
　　我们关心“8万亿财政收入”渠道与来源的风险承受度的同时，更关注这“8万亿财政收入”怎么花？是否“取之于民用之于民”？是否透明、公平、公正？是否人人共享发展成果？目前的“财政收入世界第二”相对应的“财政支出”状况令人不满意甚至担忧。比如，中国行政成本高居世界第一，每年小汽车使用费3 000多个亿，考察费用3 000多个亿，吃喝玩乐3 000多个亿，这三项加起来就是1万个亿！约占财政支出的百分之三十五，几乎等于贵州省4年的GDP总和。此前的统计数据显示，行政管理费用在国家财政支出中的比重，美国（2000年）9.9%，德国（1998年）2.7%，英国（1999年）4.2%，而中国（2000年）高达25.7%。中国民生支出世界倒数第一，2006年媒体报道，据中央党校教授吴忠民测算，我国在基本民生方面的投入占GDP的比例在全世界排名倒数第一，甚至比非洲贫穷国家还低。
　　（三）地方政府债务风险
　　据估算，2009年末地方政府债务规模将接近11万亿元，相当于2009年地方本级财政收入的3倍。地方政府债务规模惊人！从现实情况看来，地方政府债务沉重原因较多，其中一个原因与“8万亿财政收入”脱不了关系。目前，中央与地方的财权和事权界定含糊不清，地方政府与中央政府在财政上缴比例、权限与审批、资金与项目、经济增长速度、社会保障制度等多方面存在利益博弈。尽管地方财政可支配财力有限和债务负担沉重，但在服从国家利益（如“8万亿财政收入”）这个大局的前提下，唯有“利益妥协”。当财政收入增长速度远远超过GDP的增长速度时（2005年至2010年年均增长达20%），就一定有人勒紧裤腰带了，那就是企业、个人，包括地方政府，是这些“利益相关者”尤其是地方政府的贡献和牺牲使我们的国家变得更富了。
　　（四）维稳风险
　　居民收入和公共服务支出是关注民生的两个最大热点。面对“8万亿财政收入”“国富”的超风险承受度（如个税）和“民穷”（缺乏社会保障等）尤其是计划生育国策下的“4+2+1”家庭正在大规模形成的多重压力下，民怨隐患在所难免，社会安全稳定压力和维稳风险也在不断增大。
　　当然，除了上述风险外，“8万亿财政收入”还隐藏着制度风险、法律风险、道义风险、市场风险等风险管理问题。
　　
　　四、基于风险管理下我国财政收入管理的建议
　　
　　一是从审时度势和韬光养晦视角冷静看待财政收入增长和“国富”。在看到国家财力不断增强的同时，也必须清醒地认识到，我国财政收入占GDP的比例和人均财力水平在世界上仍处于偏低水平。从国际经验来看，发达国家和发展中国家财政收入占GDP的比例平均分别在45%和35%左右，我国这一比例约20%。因此，我们不必为实现“8万亿财政收入”和“成为全球第二大财政收入经济体”而固步自封和得意忘形。正如财政部部长谢旭人所说“我国是拥有13亿人口的发展中大国，区域、城乡之间发展很不平衡，经济社会发展中还存在不少薄弱环节亟待加强，今后一个时期财政收支紧张的矛盾仍然比较突出。”
　　二是深化财税体制改革，优化财政收入结构，提高财政收入质量，合理调整收入分配关系。按照“正税清费”和“分类规范”原则，不断强化非税收入管理；通过调整增值税和营业税征收范围，合理调整消费税范围及税率结构，逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度，全面实施资源税改革，研究推进房地产税改革等举措；按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间的财政分配关系，积极构建有利于科学发展的财税体制，努力提高地方政府和居民的可支配财力，使“国富”与“民富”和谐共生。

　　三是制定兼顾“国富”与“民富”利益相关者的公共财政政策。风险管理理论要求“每一个主体的存在都是为它的利益相关者提供价值……力求实现增长和报酬目标以及相关的风险之间的最优平衡，并且在追求所在主体的目标的过程中高效率和有效地调配资源时，价值得以最大化”，即国家制定政策或制度设计的原则或价值取向必须充分考虑风险承受力与目标报酬的最优平衡，并在追求目标实现中为利益相关者提供价值并最大化，即风险与报酬的优化，“国富”与“民富”良化，反对盲目追求财政收入和GDP最大化。因此，以科学规范的财税体制为基础的公共财政政策任重道远。
　　四是健全公共财政预算，优化财政支出结构，贯彻落实“取之于民，用之于民”的财政宗旨。财政天平应统筹协调“利益相关者”各方利益关系，消除财政收入管理风险，优化财政支出结构，严格控制“三公”经费，加大对“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、文化体育、保障性住房等重点领域的投入，重视并解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，进一步加大保障和改善民生力度，切实维护好公民的根本利益，确保公民“学有所教”、“劳有所得”、“病有所医”、“老有所养”、“住有所居”，切实做到优先保障和改善民生，真正做到发展成果由公民共享，促进社会和谐。
　　五是发挥财政拉动内需的政策功能，积极为消费、投资、出口以及促进经济结构调整和发展方式转变起支撑作用。内需不足是我国当前宏观经济的主要矛盾。根据经济学理论，投资每增长1个百分点，能拉动经济0.2%，而消费每增长1个百分点，能拉动经济0.8%，是投资的4倍。可见，消费对经济的影响和贡献程度。目前，必须继续把扩大内需作为首要的政策重点，建立健全财政调节内需的制度基础和机制平台，充分发挥财政政策在吸收流动性、扩大内需、平衡供求、抑制通胀等方面的作用。
　　六是建立健全财政收入风险管理评估机制和财政预算绩效评估体系。从财政收入的制度设计、收入来源、收入结构、收入质量以及收入分配等方面对财政收入风险管理进行科学评价，不断加强财政收入风险管理和内部有效控制。同时，建立健全财政预算（支出）绩效评估体系。围绕科学发展与社会和谐这个主题，财政预算绩效评估体系应着眼于绩效评价的主导理念，即变短期为长期、变静态为动态、变经济效益为社会效益等方面的综合评价，从财政投入、过程、产出和效果等方面以5E（经济economy、效率efficiency、效果effectivenss、公平equity、环保environmental protection）为标准对财政预算绩效进行评价考核，作为进一步完善综合部门预算管理的重要依据。
　　
　　【参考文献】
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　　［5］ 地方政府债务规模惊人 据估算已达财政收入3倍［EB/OL］.新华网，2010-07-05.
　　［6］ 魏乾梅.科学发展与社会和谐的财政政策体系创新研究［J］.会计之友，2010（2）：35.
　　［7］ 魏乾梅.高等院校财务绩效评价研究［J］.财会通讯，2008（1）：65.

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