新的政府收支分类对部门预算的影响
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作者: 李 云
【摘要】 文章通过新的政府收支分类对部门预算导向作用的阐述,寻找部门预算编报方式、方法与政府收支分类改革相结合的途径,探讨在新政府收支分类下,如何作好部门预算管理及预算执行情况分析等具体问题。
【关键词】 政府收支分类;部门预算;管理模式
自2000年以来,我国财政体制的不断改革,已经初步形成了部门预算、收支两条线、政府采购、国库集中支付四位一体的公共财政框架。在此期间沿用的是五十多年的政府预算科目体系。2006年,财政部下发了《政府收支分类改革方案》,并于2007年1月1日起全面实施政府收支分类改革,政府收支分类科目是编制部门预算、决算、组织预算执行以及预算单位进行会计明细核算的重要依据。
一、新的政府收支分类对部门预算管理的导向作用
科学合理的政府收支分类是编制一本完整规范的部门预算的基础,在我国推行以部门预算为核心的预算改革中,政府收支分类和部门预算科目改革都是一项非常重要的基础性工作。它不仅关系到部门预算编制和审核工作的细化,也满足了政府财政信息管理者、决策者、经济分析者和一般公众的需要。新的政府收支分类为部门预算走向成熟、完善提供了良好的平台。
(一)政府收支分类与部门预算科目密切相关
政府收支分类与部门预算科目既相互联系又彼此区别。与财务会计中的会计要素与会计科目之间的关系类似,政府收支分类是确定部门预算科目的前提和依据。先有政府收支分类(当于会计要素),后有部门预算科目(当于会计科目)。预算科目是政府收支分类的明细化和具体化,而政府收支类是对具有某种共性的部门预算科目的汇总。
(二)收入分类使得收入预算更加细化
新的收入分类按照国际通行做法将政府收入划分为税收收入、社保基金收入、非税收入、债务收入等,这为进一步加强收入预算管理及收入预算执行情况分析创造了有利条件。从分类结构上看,由过去的类、款、项三级改为类、款、项、目四级,多了一个层次。四级科目逐级细化,收入预算也相应逐级细化,以满足不同层次管理的需要。
(三)支出功能分类使得部门预算更加清晰
支出功能分类不再按基建费、行政费、事业费等经济性质设置科目,而是根据政府管理和部门预算的要求,统一按支出功能设置类、款、项三级科目。类级科目综合反映政府职能活动;款级科目反映为完成某一职能所发生的具体支出事项;项级科目反映为完成某一方面工作所发生的具体支出事项。这样会更加清晰地反映政府职能活动的支出总量、结构和方向,为部门预算编制和执行更加清晰、透明提供了良好的基础。
(四)支出经济分类使得部门预算更加全面
支出经济分类主要反映政府支出的经济性质和经济用途。科目设为类、款两级,把科目充分细化,按部门预算管理要求设90多个款级科目,可充分满足全面预算和强化预算分析的要求。类级科目包括工资福利、商品服务、对个人家庭补助、基本建设支出等,款级科目是对类级科目的细化,主要体现部门预算编制和会计核算方面的要求。如基本建设支出进一步细化为房屋建筑物购建、专用设备购置、大型修缮等。全面、明细的经济分类是进行预算管理、部门财务核算以及预算分析的重要手段。
二、部门预算编制的内容、方法及追加与调整的完善
部门预算改革涉及预算编制、执行、调整、决算、监管等多个方面。新的政府收支分类改革对部门预算的管理模式有着全面、深刻的影响,科学合理地编制部门预算是确保预算改革的前提和基础。
(一)部门预算的编制内容要体现综合性
新的政府收支分类能够全面、准确地反映政府各项收支活动,科学合理地划分政府收支结构,使部门预算信息将由单维变成三维。一是部门预算的编制主体是部门,部门要对自己编制的部门预算负责;二是部门的所有收支,包括部门取得的一般预算收入、政府基金预算收入、社保基金收入和预算外收入等,从不同来源取得的各类收入以及相应安排的各项支出,都要纳入部门预算,体现综合预算的原则;三是部门本级及其所有下属单位的收支都要按照新分类的要求,细化到具体预算项目和相应的经济分类科目。
(二)部门预算的编制方法要体现规范性
部门收入预算要根据宏观经济形势和国民经济的发展规划,结合部门的发展前景和履行职能的需要,按照不同的收入来源和政府收入分类规范编制。要符合国家有关法律法规的规定,要将部门的各项收入都编入预算,注重完整性,同时加快非税收入收缴改革,逐步建立征收、安排和使用三位一体的管理机制,做到应报尽报、应缴尽缴,防止非税收入的流失,对于非税收入中的利息收入和房屋租金收入可以考虑是否上缴财政专户。
部门支出预算分为基本支出和项目支出两部分。基本支出预算主要采取定员定额的方法,分人员经费和公用经费两类编制。项目支出预算采取项目库管理的方式,预算单位根据工作任务及事业发展目标,区分轻重缓急,合理安排编制,对于大型项目要建立项目库,制定三到五年的中长期发展规划,实行项目滚动管理。
(三)部门预算的追加与调整要体现严谨性
部门预算一经核定,原则上不予调整,但在实际执行过程中,有追加、有调减的情况存在,尤其是近几年,各单位根据自身事业发展的需要,都在申请追加专项经费,这些专项经费在年底存在大量结余。一是由于资金到账较晚,直接影响预算的执行;二是部分项目采用捆绑式编报,论证不够充分,批复以后切块分解,有些专项资金落实不到具体项目。预算单位在进行预算管理时要严格监督检查,对预算执行情况定期审核,按照上级部门的要求有步骤、有秩序地调整部门预算。
三、部门预算执行过程中的难点问题探讨
政府收支分类改革给部门预算带来很多变化,涉及到我国公共财政体制改革的相关法规、制度、报告体系也要发生相应的变化。
(一)部门预算与会计核算、财务管理三者之间需要有机结合
目前,预算单位上报财政的部门预算,是根据上级财政制定的人员经费定额标准和公用经费定额标准,按照会计科目,分基本支出和项目支出编制的部门预算,而预算单位内部执行的是根据单位实际情况编制的综合预算,是按照支出用途编制的,并作为预算执行的依据。
会计核算和财务管理要紧紧围绕部门预算的需要。第一,在会计核算上要按照新的政府收支分类科目的类、款、项规定,细化会计核算,按工资福利、商品和服务、基本建设等支出内容设置会计科目;第二,再按部门预算的要求设置基本支出和项目支出,明细核算各科目的支出情况,使会计核算资料能够反映细化的各部门预算的收支情况。
(二)基本建设支出科目从功能分类中转入经济分类,基建会计制度与行政事业单位会计制度需要有机结合
原基本建设支出科目实际是按经济性质分类所设置的,并不属于功能分类。如果继续保留在功能分类当中,必然造成其他支出功能科目的不完整。比如,教育支出中缺少教育基本建设,农业支出中缺少农业基本建设。
政府收支分类改革以后,将基本建设支出分解到各功能科目中进行管理,并列入经济分类中进行预算、核算和决算。而目前事业单位的事业费与基本建设经费分别按照行政事业会计制度和基本建设会计制度进行日常管理核算。两套会计制度下核算的会计业务,要在同一套中央部门预算、决算报表中反映,必然造成账表不符,分析不到位,使财政监督受到影响。
(三)其他资本性支出作为经济分类中单独一类列示,要求资产管理与预算管理有机结合
经济分类中其他资本性支出科目归入了办公设备、专用设备等设备购置的支出。这种分类隐含了预算管理与资产管理相结合的内在联系。在资产编制阶段,资产部门通过分析资产存量并提出资产配置的意见,可以为部门预算的编制提供可靠的信息。资产存量是核定单位预算的重要基础,资产管理水平直接影响着预算资金分配的科学性和有效性,只有在准确掌握单位资产存量,建立科学的资产配制体系的基础上,才能结合预算单位履行职能的需要,科学编制和核定事业单位有关资产的各项预算。
财政部在中央本级基本支出预算管理办法(财预[2007]39号)中,重点强调了基本支出预算与资产衔接的具体做法,提出了“定员、资产和定额是测算和编制中央部门基本支出预算的重要依据”,财政预算是部门资产形成的主渠道,预算安排的是否合理,决定着事业资产配制的公平与否以及单位资产的利用效率。
(四)增强部门预算执行情况分析,要求部门预算和部门决算报表有机结合
新的政府收支分类基本实现了体系完整、分类明细、口径可比的具体改革要求,为预算执行和统计分析提供了良好的基础。一方面可以通过对单位的财务收支状况、资产负债状况等指标的分析比较,对单位预算执行情况、财务状况和绩效状况作出判断、评价和预测;另一方面可以通过部门决算报表对预算执行情况进行分析,行政事业单位预、决算报表的基本模式,执行至今已有7年的时间,在执行过程当中,报表编制的内容和格式都在不断发生变化。2005年部门决算报表中增加了预算执行情况分析表的功能。
目前部门预、决算报表需要更好地结合。比如,按照政府收支分类改革后的部门决算和部门预算,都应该反映基本建设的全部经费。以前,部门决算报表与国有建设单位决算报表是两个报表体系,部门决算中只反映基本建设资金中非偿还部分,国有建设单位决算报表反映的是年度内基本建设投资计划及完成情况,使预算和决算不能很好的衔接。再如,政府采购预算表,在部门预算中按照政府采购目录编制的很好,具体在执行和分析时,没有相应的环境作支撑,在部门决算中也没有体现。
四、结束语
部门预算改革8年来,伴随我国公共财政体制的不断改革而逐步走向成熟。现今新的政府收支分类已经实行。在新的公共财政体制下,部门预算的管理模式尚需要深层次的探讨。●
【参考文献】
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[6] 倪慧莲.关于政府收支分类改革的认识与分析[J].科技信息,2007(1).
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