新绩效预算基本特征\技术支持及其适用性

来源:用户上传      作者: 叶风华 刘用铨

　　【摘要】 当前新绩效预算是世界各国预算改革的最大热门。笔者认为推行新绩效预算至少需要四项技术支持:(1)完善的绩效指标体系;(2)全面的政府资产管理系统;(3)基于权责发生制的政府成本会计系统;(4)强化的问责机制。这些是由新绩效预算的三个基本特征所决定的。虽然新绩效预算是我国预算管理改革的长期目标,但是目前我国暂不具备推行新绩效预算的条件。
　　【关键词】 新绩效预算;基本特征;技术支持;适用性
　　
　　新绩效预算是当前世界各国预算改革的最大热门。据统计,从20世纪90年代以来世界上50多个国家已经采用了新绩效预算。我国许多地方财政部门对新绩效预算也表现出浓厚兴趣。那么,到底新绩效预算具有什么特征?新绩效预算需要什么技术支持?我国是否具备推行新绩效预算的条件?本文将对上述问题进行探讨。
　　
　　一、新绩效预算的基本特征
　　
　　世界银行专家沙利文认为,绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预算体制,具体来说就是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。
　　
　　表1“德克萨斯州酒精和药品滥用任务的新绩效预算” 是西方国家所推行的新绩效预算的典型实例。
　　从这一新绩效预算实例可见,新绩效预算至少具有以下三个基本特征:
　　1.新绩效预算构建“目标→结果→产出→预算”的逻辑关系,明确各项预算支出的绩效目标,有利于提高公共资金的使用效益。传统预算招致最大的批评在于预算支出缺乏明确的目标与结果指标,导致公共资金使用效益低下。新绩效预算的逻辑起点是政府意欲实现的某一方面的公共利益目标,该目标实现需要由若干量化的公共服务结果加以支持,而公共服务结果的实现则需要政府部门提供若干公共服务产出,公共服务产出的提供需要公共资金的支持。由此可见,新绩效预算不仅阐述了传统预算所描述的“花了多少钱”、“钱花在何处”,而且更明确了纳税人最为关心的“政府花钱所产生的结果如何”问题。
　　2.新绩效预算是以“成本”作为预算分配、预算考核的基础。传统预算管理中预算分配、预算考核是以“支出”为基础。从会计专业角度而言,成本属于权责发生制信息,而支出属于现金收付制信息。客观地说,权责发生制与现金收付制各有千秋。但是权责发生制相较于现金收付制优点在于它更有利于分清各届政府、政府部门、政府项目、政府所提供的产品或服务的绩效(现金收付制相较于权责发生制最大优点在于有利于预算执行控制)。权责发生制下的成本信息是通过成本归集、成本分配包括支出资本化与摊销、折旧等一系列较为科学的程序而生成的,更有利于界定实现绩效目标所耗费的代价。
　　3.新绩效预算是产出型预算。传统预算多属于投入型预算。顾名思义,产出型预算与投入型预算的最大差异在于预算管理的关注点不同:产出型预算的关注点是预算产出/结果,要求部门单位管理者按照绩效合同对预算产出/结果负责,不再继续管理、控制预算投入。投入型预算的关注点是预算投入,要求部门单位管理者按照法律法规以及预算的要求加强预算投入管理、控制,忽视对预算产出/结果管理。
　　投入型预算与产出型预算之间的差异在于对预算本质认识的不同:投入型预算的理论基础系费用论,即“政府部门办事花钱”――政府部门维持运转并办事需要花钱;产出型预算的理论基础系购买论,“政府花钱向政府部门购买公共服务结果”。所以,投入型预算主要是罗列政府部门运转、办事所要花费的费用项目如人员经费、办公经费、设备购置费等,并且尽量细化费用项目以便预算执行与预算考核。产出型预算主要是阐述政府意欲实现公共目标以及所要购买的公共服务结果并详细地说明这些结果的质量标准,其中包括这些公共服务的单位成本。
　　投入型预算有利于控制预算资金的使用,但是极易陷入一种“花了钱等于办了事”陷阱,无法掌握“花了钱到底事办得怎么样”。基于购买论的产出型预算下政府花钱向政府部门购买公共服务有着严格的“价廉物美”的要求,从而提高公共资金的使用效益。
　　
　　
　　二、实行新绩效预算的技术支持
　　
　　从新绩效预算的基本特征可见,实行新绩效预算至少需要以下四项技术支持:
　　(一)完善的部门项目支出绩效指标体系
　　新绩效预算首要特征在于为每一项目支出都设定明确的绩效指标并确定所要达到的水平。众所周知,政府组织目标具有多维性,至少包括政治、经济、社会、文化等四个维度。这一性质决定了政府组织绩效评价相对于企业组织绩效评价更加复杂、更加困难。设计科学的、合理的、有效的指标体系是政府绩效预算乃至政府绩效管理的首要问题也是首要难题。指标体系建设的主要问题包括:(1)用什么指标体系来衡量项目支出的效益;(2)多维指标体系中各指标相对重要性(即权重);(3)到底什么是高水平或低水平(指标赋值)。
　　(二)全面的政府资产管理系统
　　新绩效预算的重要特征还在于以成本作为预算分配、预算考核的基础,而资产使用成本或折旧是政府部门完成绩效目标所耗费的重要成本之一。所以,西方国家在推行新绩效预算过程中通常配套地推行“政府部门缴纳办公室租金”政府资产管理做法,如美国联邦机构需要向美国总务署缴纳办公室租金,甚至一些国家如新西兰政府部门应当缴纳资本费(Capital Charge)。从政府整体而言,“政府部门缴纳办公室租金”做法并不影响政府运行成本,但是却对政府部门单位绩效管理包括绩效预算有着重要影响。
　　计算政府部门资产使用成本或折旧成本必须掌握政府部门在完成绩效目标过程中到底使用了哪些资产。所以,推行绩效预算需要全面的政府资产管理加以支持。
　　(三)基于权责发生制的政府成本会计系统
　　前已述及,新绩效预算以成本作为预算分配、预算考核的基础,而成本信息是权责发生制下政府会计系统所生成的信息。所以,推行新绩效预算需要进行政府会计配套改革尤其需要推行权责发生制改革、构建政府成本会计系统。传统观点认为政府部门不以盈利为目的,政府活动不计盈亏,政府会计不计提折旧,政府会计不必进行成本核算。时至今日这一观念已经严重落伍。为了支持政府绩效管理,国际政府会计中政府成本异军突起,成为20世纪90年代以来政府会计最重大的发展。政府会计不计盈亏不能等同于政府会计不进行成本核算。以法国2006年推行的涵盖预算会计系统、财务会计系统、成本会计系统的中央政府会计体系为例,其成本会计系统就是采用项目预算,对每一项目进行严格的成本控制和绩效评价。
　　(四)强化的问责机制
　　新绩效预算应下放权力,给予部门单位管理者更大权力。政治学基本原则之一是“权力与责任相对等”。既然让部门单位管理者对预算产出/结果负责,那么管理者应当有权控制投入,包括人事权、资产购置、处置权等。如果新绩效预算下还像传统预算那样控制预算投入,同时又要求部门单位对绩效负责,显然不科学,也对部门单位管理者不公平。举例说明,既然要求部门单位管理者对绩效负责,那么部门单位管理者就有权自己选择雇佣效率高的雇员、解雇效率低的雇员,否则部门单位充斥“不干活又要捣蛋”的雇员同时又不能开除,部门单位管理者如何提高部门单位绩效呢?
　　同样基于“权力与责任相对等”,权力下放应当以强化的问责机制为基础。权力下放给部门单位管理者,部门单位管理者就应当承担起相应的责任,对部门单位产出/结果的绩效负责,奖优惩劣。赋予权力后,没有实现绩效目标或以权谋私,就要承担相应的责任如减少薪酬直至解雇。下放权力而无问责机制,极有可能造成部门单位管理者以此图私利,从而引起公共部门管理混乱!

　　
　　三、新绩效预算在我国的适用性
　　
　　财政部对于新绩效预算在我国适用性的基本判断,从长远看是预算改革的方向,但目前做不到,因为还不具备推行绩效预算的条件。主要是现在还没有做到把政府的全部资源特别是公共资产方面的资源都纳入预算管理的范围,也未能准确地把握完成绩效目标需耗费的成本。
　　在新绩效预算风靡全球的背景下,笔者认为财政部这一判断非常理性。笔者也主张目前在我国暂不宜推行新绩效预算,主要理由是推行新绩效预算需一定的技术支持,尤其需要前文所提到的四项基础条件,而目前我们这四项条件要么不完善,要么不具备。
　　(一)我国预算支出绩效指标体系探索刚刚起步
　　我国暂不具备推行绩效预算不等于不讲求预算支出绩效。我国以绩效考评为突破口,探索科学、合理的预算绩效考评体系,为将来推进绩效预算改革夯实基础。如2005年财政部颁布《中央部门预算支出绩效考评管理办法》(财预[2005]86号文)用于统一规范、指导各类财政支出绩效考评。可见,目前我国刚刚开始探索科学、合理的预算支出绩效考评体系,其体系完善还任重道远。
　　(二)我国政府部门国有资产管理还非常薄弱
　　虽然2006年财政部以35号、36号部长令颁布了新《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》,为各级财政部门规范管理各级行政事业单位国有资产奠定了坚实基础,但客观地说,目前我国行政事业单位国有资产管理仍然非常薄弱。其中尤为突出的问题是历史上由于我国财权过于分散,行政事业单位除了财政预算内资金渠道可以形成资产,同时还有资产购置的其他资金渠道如预算外资金。这不仅造成目前财政部门难以掌握部门单位所占有、使用的全部资产,更衍生资产管理其他问题,如资产占有使用不公等等。这一状况直接造成财政部门难以准确地掌握部门单位在完成绩效目标过程中所耗费的代价,影响政府绩效管理工作的开展。
　　(三)我国政府会计尚无法核算成本
　　虽然我国早已开始酝酿政府会计权责发生制改革,但是权责发生制改革影响深刻,需稳步推进。所以,目前我国政府会计仍是以现金收付制为主要基础的预算会计。我国预算会计几乎没有进行成本核算,尚只能提供传统预算收支信息,难以提供新绩效预算所需的、以权责发生制为基础的成本信息。甚至政府会计应当进行成本核算的观念还不为广大政府会计工作者所接受!这一政府会计现状也造成我国目前暂时难以推行新绩效预算。
　　(四)我国公共部门问责机制弱化
　　虽然近年来我国在大力推进经济体制改革的同时,也不遗余力地推进行政管理体制改革,但是总体上我国公共部门问责机制还是较为弱化的。近年来审计署审计报告披露了大量我国公共部门财务管理存在的问题,多数问题成为“屡审屡犯、屡犯屡审”的顽疾,一直难以根除,如部门“小金库”问题。这实际上就是我国公共部门问责机制包括财务问责机制弱化的重要表现。而问责机制弱化情况下权力下放可能会导致更大的公共管理混乱,人事权下放则极有可能导致任人唯亲现象泛滥。但权力不下放就无法推行真正意义上的新绩效预算。●
　　
　　【参考文献】
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　　[3] 刘用铨.构建我国政府成本会计[J].中国农业会计,2008(3):8-10.
　　[4] 马骏.新绩效预算[J].中央财经大学学报,2004(8):1-6.
　　[5] 艾伦・希克.现代公共支出管理方法[M].北京:经济管理出版社, 2001:34.

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