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中国地方政府债务的成因与风险控制

作者: 成晖

  我们最初接触政府性债务概念应该是国家发行国库券为主的内债以及世界银行贷款等政府性外债,而近年来关于地方政府的政府性债务被广泛关注,主要是源自我国各级地方政府为了推动地方经济发展加大基础设施建设大量出现的政府性举债行为。
  地方政府的政府性债务主要包括政府部门和机构直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务,政府所属事业单位和政府融资平台公司等为公益性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。其特点是举债成因多样,债务总体规模较大,政府偿债压力较大,债务偿还对土地出让金依存度较大,债务潜在风险较大。
  毋庸置疑,地方各级政府通过举债融资,在支持地方经济和社会发展、提高公共服务能力,加快工业化和城市化进程,拉动社会投资,改善民生以及应对亚洲和国际金融危机冲击等方面确实发挥了重要作用。但是,目前我国地方政府债务风险也在局部已经显现,未来的风险或将进一步放大,如不积极防范和化解,极有可能引发财政风险以及金融风险。
  
  一、地方政府债务形成的主要原因
  
  政府性债务的形成既有政策性挂账和国有企业改制等历史沉淀的原因,也有国家政策变化和统筹监管缺乏等无法回避的现实原因。除此,具体分析其形成原因主要有三:
  (一)国有土地产权不明晰和土地收益分配体系不合理的双重制度性缺陷是地方政府有底气凭借土地财政主动举债的首要因素。
  《中华人民共和国土地管理法》规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”,明确了国有土地所有权只能由中央政府即国务院代表行使,地方各级人民政府不是国有土地所有权代表,无权擅自处置国有土地,只能依法根据国务院的授权处置国有土地。事实上,中央代表的规定仅仅停留在产权宣示阶段,国有土地地方化似乎成为常规,地方政府在没有明确的法律授权情况下一直代理行使着土地所有权,而中央政府在土地所有权上的地位被相对弱化。与此对应,土地收益分配体系也就呈不合理状态,土地收益分配主体严重错位,与土地相关的大量事权与财权被瓜分,地方政府享有大量土地所有权收益。产权制度的模糊,势必使地方政府从实现自身利益最大化出发用够用足土地政策。金融机构也正是看重了地方政府背后的国有土地收入才争相为政府融资平台公司慷慨解囊的。此外,各地在划拨土地使用权的使用上也是做足了文章,未办理出让手续的划拨用地既保持着划拨性质的权利和义务,却又享有出让性质的土地价格水平,或在补交出让金后也可以进入土地市场,混淆了有偿土地使用权与划拨土地使用权的界限。“两权”模糊不清,也为地方政府的土地财政提供了有利的外部条件。
  (二)地方政府财权与事权不匹配和建设项目配套与可支配财力不合拍的双重矛盾是地方政府被动举债的根源因素。
  我国财政体制在分税制改革之后,财权大幅上提,而事权大量下沉,财权与事权划分的不对称导致支出责任层层下放,特别是本应由上一级政府通过转移支付承担的义务教育和公共卫生等刚性服务责任不断下移。一方面是地方政府的收入能力与日益增加的支出责任表现出极大的不适应,另一方面中央政府投资项目却大多需要可支配财力,本就拮据的地方政府在资金上予以配套,双重压力下便触发了地方政府的被动举债行为。
  (三)城市化发展的地方政府主导模式和地方政府投融资体制的局限性是地方政府双重背景下变相举债的深层次因素。
  政府主导式城市化发展模式一个显著的特点是许多应有市场进行投入发展的领域完全由政府来主导,另一个特点是现行政府考核机制中重政绩考核轻债务考核、重资金投入轻效益评价的倾向普遍存在。地方政府过多的职能需要相应的资金来支撑,而大量的建设资金需求完全依靠地方财力是不现实的,因而多渠道融资举债势必成为“全能政府”的重要举措。在政府性债务与政府业绩评价以及领导者的升迁联系不紧密、且政府性债务期限远远超过当届领导班子任期的情况下,地方政府较多关注城市发展而轻视政府性债务的规模与风险防范,往往具有很强的投融资冲动。但是,在现有的法制环境及投融资体制下,地方政府缺乏必要的直接融资渠道(如地方政府不允许发行公债),而外部的融资环境却相对宽松,政府只得通过变相融资模式进行举债。因此,利用专设地方融资平台公司、土地财政和打捆贷款的融资模式成为首选。
  
  二、政府性债务风险分析
  
  (一)目前政府负有偿还责任的债务风险总体不是太高,在可控的范围内,但也有接近甚至超过警戒线的,风险较大需加强防控。
  据调查,某地级市2010年末政府负有偿还责任债务的债务率不到国际公认债务警戒线的一半,表明其整体债务负担不是太高;偿债率仅为国际公认偿债警戒线的一半,表明其整体偿还压力比较小。调查结果也显示该地个别县级政府近年负有偿还责任的债务率和偿债率均已接近或超过国际公认的警戒线,表明有些地方政府债务负担和偿还压力有逐年增大的趋势。
  该市政府负有偿还责任的债务主要用于包括市政建设、征地拆迁和城市环境整治等市政建设,截至2010年末余额中,明确以土地出让收入为还款来源的占三分之二,相当于2010年市政府可支配土地出让收入的近三倍。偿债资金来源过度依赖于土地出让收入,易受国家土地政策和宏观调控的影响,存在较大的不确定性,系统性风险较大。
  (二)政府负有担保责任等或有债务转化为政府负有偿还责任债务的可能性较大,或有风险不容忽视。
  地方政府负有担保责任的债务主要集中在市政建设项目,其中有很大一部分是为政府融资平台提供的公益性项目贷款担保;其他或有债务则基本是学校和医院等公益性项目建设的举债。这类公益性项目的贷款均无自营收入作为还款资金来源,其转化为地方政府负有偿还责任债务的可能性较大。实际上有的已经转化为政府负有偿还责任的债务,由政府化解其债务风险。
  (三)政府融资平台公司负债比例高、盈利能力不强,有土地财政保障的偿债能力较强,但自偿债能力较差,隐形风险大。
  地方政府的政府性债务总额中有过半是通过融资平台公司的举债,且大部分举债资金使用在自偿能力比较低的基础设施和其他公益性建设项目之上。
  从资产负债率指标看,地方政府融资平台公司资产负债率大多超过国际上通常认为适当的资产负债率;从融资平台公司的资产结构看,主要是政府的划拨土地,还债资金来源也是以土地出让收入为主,可见其融资和经营活动受国家土地政策调控影响较大;从盈利情况看,地方政府融资平台公司盈利能力大多欠佳,有的公司收入不抵当年偿还到期债务本息。政府投融资平台公司的资本金本来就少,但杠杆率却很高,其隐性风险显而易见。
  
  三、防范和化解政府性债务的对策
  
  (一)进一步明晰国有土地产权权能,合理调整土地收益分配体系,采取措施适度控制依存国有土地的政府举债行为,规避“土地财政”风险。
  一是将划拨土地使用权、作价入股土地使用权、出让土地使用权、租赁土地使用权、授权经营土地使用权等国有土地产权权能,严格按照《土地管理法》规定予以明晰,在“分级授权”的前提下真正实现国有土地的国家化。二是在现有法律法规的基础上制定诸如“城市土地收益分配办法”等可操作性强的法律法规,实现土地转让与收益分配法律制度的系统化。三是将国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入和新增建设用地有偿使用费收入等国有土地收益纳入预算,实现国有土地收益的阳光化。四是适度控制地方政府利用土地收益为融资平台公司等单位提供隐形担保而大举融资行为,在合理控制债务规模的基础上放开地方政府融资渠道。要么在整顿金融秩序的基础上取缔融资平台公司,要么依据四方论证结果给融资平台公司发放金融许可证,或允许地方政府在严格审批监管的前提下为地方公共建设筹资而直接发行地方政府债券和市场债券,重新搭建国家的公债结构,实现地方政府性负债的显性化。五是充分认识国有土地资源的短缺性以及国家土地政策的调控性,遏制地方政府对土地的过度利用以及相关的投资过热,切断房价上涨的根源,减少对地方融资平台公司和银行信贷资金的依赖,实现财政风险以及连带形成的金融风险和社会风险的最低化。
  (二)进一步深化财税制度改革,完善分税制财政体制,对中央与地方政府间事权进行实质性调整,适当放宽地方政府的财权,减少乃至取消需要地方配套的专项转移支付,加大一般性转移支付力度。
  一是以公共产品受益范围为标准,科学合理地划分各级政府之间的事权,实现公共产品建设与提供的均等化。二是在事权准确界定的基础上,对各级政府之间的财权进行更为合理的划分,避免上级掠夺下级政府举债建设形成的财力,实现财权与事权匹配的对等化。三是加大对事权明显大于财权的下级政府的转移支付力度,缩减甚至取消需要地方配套的专项转移支付,确保甚至递增一般转移支付,实现财权适应事权的良性化。四是遵循市场经济的运行规则,改变地方政府主导城市化发展的单一模式,实现城市化发展的市场化和公益性基础建设的社会化。
  (三)进一步清理化解逾期债务特别是历史沉淀的政府性债务,有效管理存量债务并区别情况分门别类落实偿债责任,严格控制增量债务,促使政府举债投资行为重新回归“量力而行”的轨道。
  一是遵循“一债一策”的原则管理和消化诸如粮食供销企业挂账、国有企业改制等特定条件下形成的债务,或合法注销或债转股或资产负债重组,实现历史沉淀债务化解机制的有序化。二是对有经营回报的竞争性项目和有收益的基础性公益项目存量债务按市场化运作模式由项目运营收入或资产处置收入偿还,对无收益的基础性公益项目存量债务通过建立严格专户管理的偿债准备金制度由财政预算安排偿还,从而实现政府性债务偿还机制的常态化。三是在化解历史债务与存量债务风险的同时采取有效措施严格控制增量债务的膨胀,清理、整顿政府各部门单位特别是政府融资平台公司融资行为,实施举借新债的报告、备案与审核制度,严禁擅自无节制举债,实现地方政府举债行为的正常化。
  (四)进一步规范地方政府举债行为,完善政府性债务的协调管理机制,加强对地方政府举债的统筹监管。
  一是从机制体制上规范地方政府性债务的借、管、用、还各环节,完善举借程序,确保资金安全,防止资金闲置浪费或挪作他用,及时足额还本付息,实现地方政府举债行为的规范化。二是建立政府性债务统一协调管理机构,对地方政府性债务进行统一归口管理,明确举债主体资格,统筹管理债务资金并安排使用,对投资项目跟踪问效,实现政府性债务管理的常规化。三是强化地方政府举债投资责任约束和控制,建立地方政府债务举借审批程序机制、债务统计计量体系、债务风险预警和风险控制机制、债务偿还准备制度、常态监督机制,并将政府性债务举借、偿还情况作为人大监督和领导干部经济责任审计的重要内容,实现对地方政府性债务监督的经常化。
  (作者单位:江西省审计厅)

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