我国地方政府融资平台规范与思考

来源:用户上传      作者: 胡雅萍

　　地方政府融资平台是由地方政府出资设立，并授权其向市场融资，从事公共基础设施的投融资、建设开发和经营管理等活动，借助政府信用并以经营收入、公共收费和财政收入等为还款来源和保障的企（事业）法人机构。近年来，融资平台通过举债支持地方经济较快发展的过程中发挥了重要作用，但也暴露出一些运作不规范、债务规模和潜在偿债压力过大等问题，受到了社会的广泛关注。因此，地方政府在合理控制债务风险和持续促进经济发展之间应当寻找恰当的平衡点，使融资平台债务有合理的解决出路，促进地方经济健康协调发展。
　　
　　一、融资平台是地方政府一定历史阶段的产物
　　
　　地方政府融资平台形成于上世纪80年代末，是地方政府寻求大量资金而又缺乏直接举债权的情况下变通设立的机构，1998年为应对亚洲金融危机逐渐扩张。融资平台数量急剧增加于2007至2009年间，在带动经济增长的同时其举债规模也迅速膨胀。据银监会统计，截至2009年底，地方政府建立了约8 000多家各种形式的融资平台，仅2009年就新增了2 000多家。截至2009年末，地方融资平台贷款余额约7.38万亿元，银行贷款是其主要的融资方式，占筹资总额的80%左右，占全部人民币贷款余额的18.5%。地方政府融资平台通过举债融资，在支持地方经济和社会发展、提高公共服务能力，改善民生等方面发挥了积极作用。如融资平台通过举债募集资金投入以下方面起到了积极地作用：一是投入旅游基础设施建设带动了局部区域第三产业的迅速发展；二是投入各类工业园区基础建设改善了区域投资环境，带动了招商引资步伐，夯实了工业增长的基础；三是投入城市市政工程建设和公益性项目建设，改善了城市环境，推动了民生事业发展；四是投入城市道路和城乡连接道路建设，拉开了城市框架，加快了城市化建设进程。
　　地方政府融资平台的形式呈现多样化。从经营功能看，地方政府融资平台可分为四类：一是纯融资平台，不参与项目建设和经营；二是“公益性”融资平台，负责无收益来源的公益性项目投融资运营；三是“经营性”融资平台，负责具有收益来源的经营性项目投融资运营；四是“综合类”融资平台，同时从事公益性和经营性项目投融资运营。
　　
　　二、地方政府融资平台的形成原因
　　
　　地方政府的财权与事权的不匹配是推动地方政府举债的根本因素，融资平台也应运而生。自1994年我国实行分税制财政体制以来，财政收入大部分向上集中，而事关城乡道路建设、城乡医疗、义务教育等大量社会公共服务支出不断下放，地方政府持续承担与其财权不匹配或不相称的大量事权，导致地方财政自给能力下滑，收支矛盾日趋突出。在此情况下，还有以下几大诱因使得地方政府寻求建立融资平台这种新形式举债：一是在当前干部选拨任用考核存在制度缺陷的情况下，地方领导片面追求GDP、固定资产投资增幅、财政收入等“政绩”指标的排名前移产生的资金需求连锁反应；二是各地城市建设的竞争冲动使得地方政府谋求大额建设资金的不断投入；三是“土地生财”一直以来是地方政府拓展财力的重要支柱，而为收储土地及为推动土地的升值需要花费的征地拆迁等资金又难以在窘迫的自有财力中挤出；四是社会公众对公益事业发展的期望不断增强与地方政府可用财力窘迫是地方政府举债的外部压力；五是地方政府职能转换不到位，除投资公共产品和服务领域，还未退出赢利性和竞争性领域的大量资金需求；六是2009年为应对世界金融危机的冲击，各地政府虽然明知融资平台有许多不合规的举措，甚至参与到有些违规做法中，但中央政府对政府融资没有出台明确的管理制度，无明确的债务责任主体界定及债务借、管、用、还机制；七是银行业绩增长需求也驱使银行业与地方政府联手违规融转资金。
　　
　　三、地方政府融资平台运行的风险分析
　　
　　1.地方政府融资平台“先天不足”。我国地方政府成立的融资平台大多是匆忙上马，注册资本不实，政府官员兼职负责，对市场经济的运行规则欠熟悉，公司治理结构不完善，经营性资产不足，再加上我国政府目前并无针对地方政府融资平台的法律规范，融资平台进行投融资时存在功能定位不清晰、运作不规范等诸多问题。
　　2.地方政府融资平台的债务对财政运行造成了一定的压力。我国地方政府融资平台大多是应地方政府为解决地方建设所需资金不足而设立，实际是代表地方政府举债，其还债来源大多是地方财政资金，其自身缺少债务偿付能力的指标约束。有些融资平台几乎不考虑自身负债能力和本级政府负债能力而大规模举债，其债务风险转移至地方政府，已对地方财政形成了较大的财务压力。据中国银监会统计，截至2010年6月末，地方政府融资平台贷款达7.66万亿元，城投债余额为4 882.5亿元，再加上财政部代发的地方政府债券2 670亿元，截至2010年6月末，地方政府公开计算的总债务已超过8.42万亿元，其大部分构成了地方财政后续若干年度的债务，是2010年度地方财政收入40 609.8亿元的2.07倍，其偿债压力显而易见。
　　3.地方政府融资平台的不规范运作不利于政府职能转变。地方政府融资平台债务规模的过快增长，将推动政府主导性的投资进一步加快，一方面，对民间投资产生一定的“挤出效应”，使我国解决增长始终陷在“投资拉动”的不良循环中；另一方面，政府主导性投资的大规模上马，必然带来管理权限的增长而管理能力的不足，会在一定程度上忽视项目投资绩效和还贷能力的配比。这些问题将进一步加剧结构性矛盾，不利于优化投资和消费对经济增长贡献的比例。此外，地方政府债务还贷压力将在以后年度内挤压财政支出，影响政府公共服务能力的均等化。
　　4.金融机构因地方政府融资平台的债务而背负潜在的信用危机。一是地方政府的担保债务不具有法律效力。金融机构对地方政府融资平台的贷款中，有相当一部分是以地方政府显性或隐形担保为条件，而这类担保是不具备法律效力的；二是地方政府融资平台的信用存在诸多问题。许多融资平台实收资本虚假、资金流量空转，一些用于抵押的土地资产不实，借新债还旧债的情况普遍存在，目前相当一部分还款是由地方财政出资，一旦地方财政无力承担还款责任时，融资平台的信用风险必将暴露，对我国经济金融产生的潜在影响不容忽视；三是信贷资金流向得不到严格控制。为做大信贷规模，争夺有限的信贷资源，国家开发银行与地方政府采取“银政合作”、“打捆贷款”的做法，引起了其他商业银行的效仿，一些融资平台采取“打捆贷款”的形式，资金转贷给项目单位使用，信贷资金流向难以监控，滞留贷款资金和变更贷款用途的问题存在较多，不利于国家宏观经济调控；四是融资平台的贷款与房地产业息息相关。融资平台的贷款有相当一部分用于与土地升值有关的基础设施建设项目中，其抵押资产也多半是这些规划中的土地，地方政府对土地升值还贷获利的期望助推了我国房地产的不断涨价，房地产业的宏观调控走向对融资平台的还贷构成了相当的压力。
　　
　　四、地方政府融资平台规范运行思考
　　
　　（一）建立并落实融资平台债务借、管、用、还的长效机制。
　　按照“借债有度、偿债有源、用债有效、举债无险”的原则规范地方政府融资平台债务的运行。一是对现有存量债务作出清理确认后分类建立管理机制；二是对新增债务的规模结构实行宏观控制；三是对债务的偿还和资金使用建立监管机制；四是将国际金融组织提款报账制引入政府性债务资金运管模式，避免融资平台无序举借、资金挪用和闲置等干扰金融市场行为的频繁发生；五是落实还贷准备金机制，防范金融风险。
　　（二）认真研究融资平台公司存在问题的合法解决途径。
　　1.注册资本不实问题可以通过清产核资、合并重组、资产注入等方式予以解决。通过清产核资、合并重组，能够取优补劣，让其保持旺盛的生命力，为地方经济发展提供不竭的动力。通过土地市场化运作注资融资平台公司，即可解决政府投资的难以到位的难题；又可让注资土地的价值更加理性；还可充实融资平台公司的资产，解决融资平台公司的长远发展大计；同时避免融资平台公司的债务成为政府的直接债务。
　　2.还融资平台投融资主体的自由身份。政府官员不能身兼二职，应当从融资平台退出。融资平台应当在政府宏观调控的框架下，把握好经济结构调整和转型的历史发展机遇，主动推进经济结构调整，协调相关行业发展，提高其引领本地经济社会发展的导向作用，使其真正成为经济增长的合规推动力量，逐渐走上更高层次的发展领域。
　　（三）规范融资平台的投融资行为。
　　1.融资各相关部门要下大力加强对融资平台债务的管理。一是高度重视债务资金投资效益，规划优选投资项目；二是加强项目贷款的过程管理，防止贷款资金被挤占挪用和闲置；三是从严治理金融行业的扰乱金融秩序行为；四是敦促国土、发改、规划、建设等部门在项目建设过程中的把关职责。
　　2.科学控制债务举借规模。从全局、长远、战略的高度，通盘研究发展的要求与可能，合理确定政府负债规模。一是根据经济发展状况、财政收支形势、政府债务的状况，加强对与还债能力和可用财力增量相适应的政府举债中长期发展规划的研究，控制债务总规模；二是对各类债务要进行充分的事前科学论证。建立项目评审制度，对建设项目的规模、资金来源、成本和偿债资金来源、建设项目效益等进行评审论证，避免举债的盲目性和随意性；三是将政府性债务纳入地方财政预算，接受人大监督，规范举债和用债行为。
　　（作者单位：江西省审计厅）

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