基于审计视角的工程造价管理与控制
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作者: 邱高松
工程造价管理与控制贯穿于工程建设项目的每一个环节，是工程建设的重要组成部分。建设项目由于规模大、建设周期长、技术复杂、人财物大，且考虑到投入使用后的经济效益等因素，一旦建设过程中决策失误或对工程造价的管理与控制不当，则易造成无可挽回的经济损失。因此，业主如何有效地对工程造价进行管理与控制，已成为业界同仁们面临的一个亟待研究解决的重要问题。审计作为现代管理方面的重要工具和手段，业主应高度重视和充分运用好审计在工程造价管理与控制中发挥的重大作用。由于工程造价的管理与控制贯穿于工程项目建设的全过程，这就要求业主通过审计对工程造价实施全过程管理与控制。
一、工程造价管理与控制现状
自业主对工程建设项目实施全过程跟踪审计以来，工程造价在一定程度上得到了有效管理与控制，同时，也暴露出业主在工程造价管理与控制方面存在的诸多问题。综观工程项目建设的全过程主要存在下述问题。
(一)立项决策阶段业主在项目投资决策论证过程中，由于准备不充分、决策因素考虑欠周全、资金缺口等原因，往往导致工程建设项目论证流于形式而匆匆立项上马，对紧后各个阶段留下诸如经常或随意变更而导致工程造价大增、在建项目中途暂停建设或取消在建项目等问题隐患。
(二)项目设计阶段因在施工图设计过程中不严谨、欠科学，以及设计人员业务技术水平低下等原因，致使诸多问题常有发生。如：由于施工图设计不严谨、疏忽大意而出现设计漏洞或差错等问题；由于设计人员业务技术水平低下，直接导致设计深度和广度不够而造成设计变更发生率较高、随意性大等问题；由于设计单位及其设计人员对科技进步掌握程度各异，特别是在新材料、新技术、新工艺等方面掌握及其使用上的不同，对工程造价影响相对较大。
(三)工程项目招标环节由于标底编制不准确、招标程序不规范、合同签订不严谨等问题，直接给工程造价的管理与控制留下许多隐患。诸如，由于标底编制过松(远高于成本价)，直接增大工程造价成本而降低投资效益；因标底编制过紧(接近或低于成本价)，即使招标成功(因标底编制过紧而使招标失败时有发生)，也难以避免施工过程中出现偷工减料、工程质量低下等问题；业主在招标过程中由于存在招标程序不到位、招标文件缺陷等问题，导致那些既能保证工程质量且工程造价合理的投标单位未能中标；由于合同签订不严谨影响工程造价或招致合同纠纷、吃官司等问题，则屡见不鲜。
(四)项目施工阶段由于业主监控不力等原因，对工程造价产生的负面影响，主要出现在材料及其价格、设计变更、现场签证三个环节。在工程建设中，材料不同及其价格高低直接影响工程质量优劣和工程造价高低，如把关不严，易出现价高物劣和工程质量问题；在施工过程中，经常出现因设计变更原因改变施工图，有些变更往往造成工程造价大幅增长；现场签证方面存在的问题，主要体现在现场签证不实、签证内容不详以及签证手续不全等。
(五)竣工结算阶段工程项目竣工结算阶段的主要任务是完成对工程造价的结算审核和确定，是对工程造价的总体把握和最终控制。在工程结算审核中，由于工程结算资料不齐全或不真实、结算审核程序不到位、审计人员素质水平问题等原因，容易造成建设项目工程造价增大或失真等问题，更严重者引起工程结算纠纷或法律诉讼等问题。
二、管理与控制工程造价的对策
针对建设项目工程造价管理与控制中存在的种种问题，业主审计机构要拓宽审计工作思路，更新审计理念，创新审计技术与方法，加大审计力度，在实践中不断改进和强化工程项目全过程跟踪审计，切实做好对建设项目工程造价的管理与控制。
(一)前移审计监督关口，参与立项阶段工程造价的管理与控制据有关资料统计，在工程项目建设各个阶段中，立项投资决策阶段影响工程造价的程度可达到80％―90％。可见，做好决策阶段各项工作是管理和控制好工程造价的重要基础，它直接影响着其他各建设阶段工程造价的确定及其是否科学合理。因此，业主审计机构必须将审计关口前移，积极参与投资决策阶段工程造价的管理与控制，并重点对以下方面进行监督：
(1)决策准备是否充分。在投资决策阶段，必须做好基础资料的收集、整理，保证资料详实准确。如工程所在地的水电路状况、地质情况、主要材料及设备价格资料、大宗材料采购地及现有已建类似工程资料等。
(2)市场调研是否有效。通过市场调研，掌握大量的统计数据和信息资料，进行综合分析和处理，并根据市场需求及发展前景，合理确定工程的规模及建筑标准，编写具有较强说服力和可行性的立项申请，切实做好项目可行性研究报告。
(3)决策方案是否优化。在完成市场调研后，结合项目实际情况，在满足生产及性能的前提下，遵循“效益至上”的原则，进行多个决策方案论证和比较。通过比较达到决策方案优化，使工艺流程尽量简单，设备选型更加合理，从而节约和控制工程造价。
(4)投资估算编制是否科学。工程项目投资估算的编制，要有科学依据，要科学分析工程项目成本，要尽量细致，尽可能全面；要从实际情况出发，充分考虑施工过程中可能出现的各种情况，以及不利因素对工程造价的影响；要充分考虑市场行情及建设期间预留价格浮动系数，使投资切合实际并留有余地，使投资估算真正起到控制项目总投资的作用。
(二)审查设计方案与施工图，监督设计阶段工程造价的管理与控制拟建工程项目经过决策立项后，设计阶段成为工程造价全过程控制的重要环节之一。设计阶段对工程造价的控制，以前没有得到足够的重视，工程设计人员往往偏重于设计质量与功能，不注重设计对工程造价的影响。另外，在施工图设计中经常会遇到这样的情况：在结构形式、层数、地质情况都相近的情况下，不同设计人员所采用的基础及上部结构的主要材料用量差别较大，有些设计的安全系数大大超过设计规范要求，由此造成许多投资的浪费。因此，业主审计机构必须对设计方案和施工图进行审计监督，并重点审查其是否做到：
(1)优化设计方案。初步设计方案完成后，业主通过组织有关专家对设计方案进行论证和优化，从安全、功能、标准和经济等方面权衡，确定一个比较合理可行的设计方案，使最终设计方案既科学又经济。从而满足工程项目投资的效益要求。
(2)实施工程项目限额设计。设计过程要积极推行限额设计，按照设计程序分环节层层控制总投资，使其贯穿于可行性研究、初步设计、技术设计，直到施工图设计的各个环节，形成纵向控制；设计各环节按各专业进行投资分解，分块限额，具体分配到单元和专业，形成横向控制与纵向控制相结合。限额设计是按上一环节批准的投资(或造价)控制下一环节的设计，而且在设计中以控制工程量为主要内容，抓住控制工程造价的核心，以确保管理和控制好项目工程造价。
(3)审核工程项目概预算。工程项目设计概算及施工图预算(标底)，要求科学合理、全面准确，力求不漏项、不留缺口，并考虑足够的各种价格浮动系数因素。审计机构对设计概算是否具有科
学合理性实施必要的审计，对施工图预算(标底)是否全面准确，进行严格认真的审核与监督，确保设计概算科学合理和施工图预算(标底)全面准确。
(三)规范项目招投标程序，加强招标阶段工程造价的管理与控制工程建设项目实施招投标制度，是业主控制和管理工程造价的有效手段。在《中华人民共和国招投标法》颁布实施以来，工程项目招投标活动在实际操作中逐渐得以规范化、法制化。业主审计机构要实施项目招投标全过程审计，规范项目招投标程序，重点审查：
(1)招标文件编制是否完善。招标文件要明确工程概要、招标范围、承包方式、计价依据、工程预付款进度支付及结算方式、工程质量与技术要求、评标方法、截标与开议标时间、投标报价要求、主要合同条款、施工图纸及图纸会审答疑事项等实质性内容。
(2)招投标程序是否规范。工程建设项目招投标工作，必须严格按照招投标规定程序与要求进行。在程序的形式上，审计要重点审查是否经历以下环节：招标前进行拟入围单位资质审查(必要时现场考察)，发出招标公告及文书，组建评标小组，举行开议标会，确定中标单位；在程序的内容上，审计要重点审查实质性的工作是否到位，如：对拟入围单位资质审查(或考察)是否流于形式，发出招标公告及文书是否符合要求，评标小组成员是否符合规定，有无目标、暗箱操作等违规行为，等等。
(3)合同签订是否严谨。合同作为贯穿整个施工过程和竣工结算的契约，是控制和确定工程造价的主要依据，对工程造价的管理与控制起着关键性作用。一份签订严密的施工合同，能有力有效地保证建设项目工程造价的合理性、合法性，减少合同履行中合同双方的经济纠纷，维护合同双方的合法权益，有效合理地控制工程造价。审核重点是：工程项目的结算方式，工程造价的计价方法，合同价变更的规定，材料设备的供应方式，分保工程的管理等方面内容。避免“低报价、高索赔”等问题隐患。
(四)监控“两大关口”严格施工阶段工程造价的管理与控制业主采取有效的措施，加强施工阶段工程造价的控制与管理，对管好用好资金、提高投资效益具有重要意义。业主审计机构必须严格把好以下“两大关口”：
(1)材料用量及价格关。材料费在工程建设项目成本中占有很大比例，一般占预算价格70％左右。因此，材料用量与材料价格对施工阶段的工程造价影响很大。在工程造价控制中材料价格控制是主要的。由于市场经济为建筑材料的供应提供多渠道，材料品种及其价格繁多。因此，审计人员要将审计关口前移，密切关注建筑材料市场行情，及时掌握建筑材料价格及其供应渠道等信息，合理确定工程材料用量及其价格，有效控制工程造价。
(2)设计变更及现场签证关。审计机构要加强对现场施工管理的监督，严格控制来自施工方的工程变更、材料代用、现场签证、额外用工及各种预算外费用，无特殊(或必要)情况坚决不做设计变更和现场签证。对于经过专家论证必须作变更的工程项目，要先做出工程量及其造价的增减分析，并经业主同意和设计单位审查签证，设计单位作出相应的图纸和说明后，方可进行设计变更，并相应调整原合同确定的工程造价。另外，对于隐蔽工程、材料代用及额外用工等事项的必要性与真实性，审计机构要实施现场监督和签证，并严格审核其工程造价。
(五)严把项目结算审核关，强化竣工阶段工程造价的管理与控制工程项目竣工结算，是对建设项目工程造价的最终确认。项目竣工结算必须坚持“二审制”原则，即先由基建管理部门初审，再经审计机构复审，才能办理项目竣工结算。业主审计机构在工程结算复审中，要重点做好以下几方面：
(1)审查结算资料是否齐全。结算资料是否齐全，对于确保竣工结算的合规性、真实性、准确性以及规避审计风险都很重要。审计人员对于结算审核过程中出现“边审计边提供资料”的行为要严格拒绝，以免影响结算审核工作的严肃性和规范性。审计机构对于资料明显不齐的工程结算审核项目要予以拒收。
(2)审核工程量。审计人员要严格根据施工合同、施工及竣工图纸、设计变更、现场签证等资料，按照现行有关规定，准确审核和计算工程量。
(3)准确套用定额。审计人员在套用定额时，应熟练掌握定额书中的说明、工作内容及单价组成，采用相应定额进行准确地套价；对定额缺项的项目，可以依据自身的经验结合实际情况，测定人工、材料、机械消耗量，合理确定定额中缺项项目的单价。
(4)审定材料价格。对材料价格审核，审计人员主要从四个方面把关：确定计差价的材料，不该进行调差价的决不进行调差价；按设计图纸按定额核定材料用量或按实际核定用量；核定结算材料价格与市场价格之间差额；核实所取定的材料价格，是否套用了当期材料价格，是否跨期高套。
(5)审核取费程序及标准。根据施工合同有关规定，按照国家现行有关经济政策及行业管理部门规定与要求，审计人员审核取费程序是否合规有效，避免重复取费或提高标准取费。
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