基于法治视角的审计复核工作缺陷及其改进
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作者: 黄小忠
审计复核工作是一项综合性、政策性、专业性极强的工作，是保证审计质量的重要环节。审计复核制度的构建及完善，是整个审计质量控制体系中极为重要的组成部分。2008年7月审计署发布了《2008至2012年审计工作发展规划》，将“改进审计复核工作”首次纳入审计法治化建设框架。既体现了对审计复核工作的充分重视和肯定，也是对审计复核人员的极大激励和鞭策。对照科学发展观和新的更高要求，审计复核人员究竟该如何改进，这是亟需深思和研讨的重要课题，也是当前及今后一个时期的一项重要工作任务。
我国现行的审计复核制度初创于上世纪80年代末，经历了从无到有，从初步建立到趋于完善的发展过程。1988年审计署发布《复核审计报告和受理申诉事项的试行办法》，这里的“复核审计报告”，即是我国审计复核制度最早的雏形。1996年审计署发布《审计复核工作的规定》，首次使用“审计复核工作”一词，审计复核制度正式建立。2000年颁布审计署令第2号《审计复核准则》，审计复核制度得到初步发展。2004年颁布审计署令第6号《审计项目质量控制办法(试行)》。成为我国目前审计复核制度的主体规范性文件，标志着我国审计复核制度渐趋完善。目前，全国各级审计机关大都设立了复核机构或配备了专职复核人员，已基本搭建起审计组组长、审计组所在部门和复核机构为主体的内部三级复核网络。
一、审计复核工作的主要缺陷及原因分析
审计复核工作是提高审计价值的活动，虽然起步较晚，但发展较快。为我国审计法治化建设发挥了不小的作用，为解决与被审计对象之间的审计争议及发挥审计“免疫系统”功能提供了重要的制度框架。但由于审计本身的专业性及审计复核的非司法化特性，现行审计复核制度仍带有传统思维模式下的“路径依赖”特征，其所应有的位置、权责及控制角色与法治下的审计审理制度之间具有较大的不对称性，实践中还存在不少与科学发展观的要求不适应的问题需要解决。
现行的审计复核工作观念陈旧，视过去渐成“习惯”的“做法”为经验，重形式轻内容，重结果轻过程，“就复核论复核”。“任何法律都包含着理念和制度两个层面，只有制度层面的法律，而没有理念层面上的法律，这样的法律是残缺的。”西方制度经济学家伦勃朗(Rembrandt)认为，制度不过是人们的思想、习惯、意识甚至风俗而已。由此可见，制度是由人们的观念决定的。从这一意义上看，思想和观念高于制度，先有观念才有制度。因此，在审计复核问题上。重要的也是理念的问题。不断追求和树立法治理念正是前述审计规划的要义所在。但现行的审计复核仍受制于“传统”理念，“就复核论复核”，赶进度图应付，重形式轻内容，重结果轻过程，“简单的复核一下就完了”，没有“从审计实施方案开始进行全面深入的审理”(刘家义)。这种“水过鸭背式复核”明显缺乏科学发展观指导。缺少再加工提炼。刘家义审计长“应当把审计署法制司的‘复核’改为‘审理’”观点的提出，为“跳出复核论复核”提供了新的理念模式，指明了审计复核司法化的进路和要求。尽管审计界还未充分认识到其全部含义，但笔者认为，应将其作为切实做好审计复核工作的切入点和突破口，为下一步审计模式、手段、方法和规范化改革奠定基础。具体在微观上，则体现在制度层面或规则层面的问题，表现在现行的审计复核工作上就是复核缺位，复核滞后，复核虚置，复核深度欠缺，复核手段落后、复核方式单一、复核方法简单，复核机构不健全、复核人员不专业等。
(一)复核缺位实际操作中。一是在审计项目管理体系中采用单纯纵向业务管理模式，未设“复核管理”因子。二是计划、实施、复核、执行过分独立，缺乏横向约束和控制。下计划的不知实施情况，审计人员不知复核要求，做复核的不进行现场审计，执行结果如何没人知晓。三是重要审计项目审计方案报审未经“复核”和审计业务会议审定，就签发至审计组或下级审计机关实施。从而使审计工作一开始就存在质量隐患。
(二)复核滞后即“复核”程序置于征求被审计对象意见之后。这种“先征求意见后复核”模式近年来弊端凸显：一是没有充分借助专职复核人员的知识和经验来解决与被审计对象间的外部纠纷，共同应对被审计对象的种种质疑和申诉。二是没有客观考虑复核机构与审计组之间的内部争议，特别是当复核意见与审计组最初征求意见时的认定不一致甚至完全相反时，易使审计复核人员陷于维护审计质量和影响审计形象的两难境地，不利于复核结果的转化和利用，也不利于对审计组滥用权力的监督和自我纠错机制的建立。三是易引起歧义，被审计对象常以审计机关名义征求意见是一次性的、审计组审计报告的要素和内容与审计机关审计报告应完全相同为由来“抗审”，增加了审计复议与诉讼风险。
(三)复核虚置实际操作中，领导或业务部门负责人担任审计组组长。身兼“二职”甚至“三职”，既当“运动员”又当“裁判员”，复核权与审理权发生重叠，形成二级复核合并为“一级”，失去了作为一道法律屏障的本来意义，使得“三级复核”制度的“免疫力”下降，形同虚设。其虚置化和形式化不仅严重“弱化”或削弱了审计项目的质量控制，而且严重混淆了三级复核各自的质量责任，不便追究责任。
(四)复核深度欠缺由于现行的三级复核是一种流程式的“平面复核”，导致前二级复核过分依赖复核机构的“最终把关”而存有“懒惰”和“保底”心理，造成审、核脱节、问题堆积和复核机构“走马观花”。表现在：一是以“结果导向”为中心，重现场审计结束后对审计文书中所反映的事项进行形式复核，忽视实施前对审计目标、范围、重点、内容等的实质控制，造成审前调查“蜻蜓点水”和事后复核处理纠正难。二是以“程序导向”为中心，重程序形式上的纵向复核，轻实质内容上的横向审理，“纸上谈兵”，没有从方案开始与底稿、证据、报告、准则相对比，从内容和形式两个方面来严格把关，造成方案执行不力、底稿和证据不合准则“一事一稿”规定、报告列举的事实证据欠充分和遗漏重大问题。三是以“问题导向”为中心，重违法违规问题定性、处理、处罚力度的把关，轻审计事项查深查透的控制，造成该发现的线索来被发现。
(五)复核手段落后、复核方式单一、复核方法简单实际操作中，一是复核机构只能等到项目实施结束后才能进行书面复核，不能在复核时及时辅以现场调查等手段；二是业务部门还不能实现AO软件上传数据，只能用手工复核纸质化资料；三是每年审计项目质量检查单靠翻审计档案，很少将“触角”延至被审计单位进行核查；四是缺乏科学的复核理论方法，完全凭经验感觉运用简单的复算法、核对法、分析法和询问法。这在一定程度上削弱了审计复核人员对主要事实的表述是否清楚的判断程度，很难想象仅仅看看案卷就可以洞察事实的真相，要保证审计复核的全面审查和不出纰漏就非常困难。
(六)复核机构不健全、复核人员不专业从近年来一些单位审计项目质量检查情况看，绝大部分基层审计机关没有按照2号
令规定设立复核机构，配备兼职人员的居多。并且法律专业化程度偏低，远没有达到应当具备的知识结构。对复核人员的任职资格也没有统一规定，其综合素质不高，很难胜任对专业性、技术性问题的处理工作，导致审计复核事项的审理质量不高，没有上升至对审计复议和诉讼案件的法治精神层面的理解和重视。近年来，基层审计机关政府投资项目审计复议案的上升。也说明复核机构的客观公正性和复核人员的复核能力为人质疑，难以提出高质量的复核意见。
二、审计复核工作的改进建议
通过以上分析。在科学认知审计复核在审计价值链中的中介地位和功能作用的基础上。按照“2010年建立起审计项目审理制度”的要求，有必要对现行的审计复核工作进行重塑，这不仅关系到审计复核队伍建设的基本导向，更关系到审计法治化建设目标的有效实现。为此，笔者提出以下几点建议：
(一)从复核理念上改进在理念上变“传统复核观”为“现代审理观”。理念是制度的灵魂。现行的审计复核之所以在具体的制度设计和规则选择上出现如此多的问题，本质上应归因于审计法治理念的缺失。因此，首先必须树立审计法治理念并将其贯彻到审计复核的改革和完善工作中，以科学发展观为统领，以“审理”概念为载体。坚持真信、真学、真联、真用。否则，就会成为只见树木不见森林的“复核版”，“2010年建立起审计项目审理制度”就成为空话。鉴于此，建议审计署出台改进和完善审计复核工作的实施意见，尽快开展省级间的同业互查试点。
(二)从复核层级、复核管理、项目安排、管理方式和结果公告上改进变“复核虚置”和“复核缺位”为“审理朴位”。在复核层级上。建议审计署进一步明确和界定三级复核各自的责任载体和重点内容，建立和完善上下级内部责任追究制度；在复核管理上，建议增设“复核管理”因子；在项目安排上，建议实行招投标和合同制；在管理方式上，建议构建计划、实施、审理、执行既相分离又相制约的审计业务管理体系；在结果公告上，建议继续探索审计结果公告制度，包括特定审计事项阶段性审计情况公告、重大案件查处结果公告制度的建立等。
(三)从复核环节和复核程序上改进变“复核滞后”为“复核前置”。在审前调查环节，建议修改6号令第13条和第22条第2款并增设“复核”关卡，使审计实施方案的编制质量不受影响；在审计取证环节，严格执行“先编底稿再取证”；在审计组的审计报告提交环节，建议“恢复原状”，先送审计组组长再提交业务部门负责人审核，完整反映审计报告提交审核的全貌；在审计报告征求意见环节。建议修改《国家审计基本准则》第31条和6号令第60条，将“复核”关口前移至征求被审计对象意见前，化解被审计对象的不满反应、弥补审计组的自身不足并制约审计组的滥用权力。
(四)从复核内容和复核文书上改进变“平面式复核”为“立体式复核”，变“程序性复核”为“实质性审理”。在复核由容上，建议设计“准则一底稿一方案”测试表，由审计人员自己对审计工作底稿对照审计准则和审计实施方案，逐环节逐笔审核，并在规定的测试表格中打勾；建议审计署按《审计法》第四十一条的规定尽快提出审计组的审计报告审议程序，规范审理过程；在复核文书上，建议审计署统一规范复核意见书格式，改变“以表代书”的现状；进一步完善审计署地方优秀审计项目评比制度及尽快建立审计人员业绩考评制度。
(五)从复核手段、复核方式、复核方法和复核作风上改进变“手工复核”为“网络复核”，变“结果复核”为“过程复核”，变“随意复核”为“科学复核”，变“要我复核”为“我要复核”。在复核手段上，充分借助计算机技术和AO软件，积极探索网络化复核的新模式；在复核方式上，改变审、核、检分离现状，实行“捆绑式复核”和审计项目全程质量跟踪制；在复核方法上，研发科学的复核理论方法，实行“嵌入式复核”；在复核作风上，加强品质修养与廉洁自律。讲究严谨细致、求真扎实，变被动在办公室坐等审计组上门报送项目、只对一堆“死料”进行静态复核，为主动深入审计一线对随审计程序走的“活化物”进行动态复核。
(六)从复核机构设置、复核人员配置及复核人才培养上改进变“无机物”为“有机体”，变“非专业”为“专业”，变“单一型”为“复合型”。在复核机构设置上，可考虑实行总审计师负责制，提升复核层次和健全复核机构，增加相对独立性和权威性；在复核人员配置上，建议适当增加法律专业人员和配备计算机信息员，积极探索向业务部门实行“派驻制复核”试点，拉长复核链；在复核人才培养上，建议探索实施审计复核员到法院、检察院的交流制度，培养既懂法又懂审的复合型审理员。
(编辑 熊年春)
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