税费改革环境下的乡镇治理模式研究

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　　摘要：农村的税费改革使得乡镇财政收入大大减少，同时由于缺少增加乡镇财政收入的其他可替代税源导致乡镇债务包袱日益加重、收支缺口增大，机构运转困难资金的不足使得公共产品供给严重不足、乡镇财政的管理混乱。要改变这种状况就必须进行税费改革后乡镇管理模式转变，由过去的国家利用乡镇对农村间接治理模式转型为主要由国家直接治理和乡镇间接管理相结合的模式，要把乡镇政府的主要职能转变到服务和保障上来，并加强对乡镇政府行使权力的管理和监督。
　　关键词：税费改革；乡镇管理；治理模式
　　中图分类号：F324 文献标识码：A 文章编号：1003―0751（2011）05―0082―03
　　随着农村税费改革在我国全面推行，改革工作初步达到了“减负”、“规范”的目的，然而农民负担的减轻便意味着乡镇政府财政收入在减少，农村税费改革以后，基层政府的财政危机导致了它提供公共产品和服务的能力下降，以农业为支柱产业的乡镇，其基层政府根本就没有能力满足农村不断增长的公共产品和服务的需求，农村的义务教育、水利设施的建设和维护以及公共卫生保健等问题日益突出、在另一方面，乡镇政府的行政管理活动和社会控制能力也因为基层政府的财政危机而大大削弱，从而很有可能引发乡镇政府行政管理危机。使农民享受到真正优质的政府服务是镇政府公共服务主要目标，乡镇是国家最基层的政权机构，充足的财力保障是提供优质的服务的必要条件。可是，农村基层政府却在税改后出现了财政困难，这对农村公共服务的提供产生了很大的影响，这也是这次改革所要面对的一个重要问题。
　　
　　一、税费改革以后乡镇财政管理所遇到的困难
　　
　　（一）乡镇债务包袱日益加重
　　农村的税费改革减少了基层乡镇政府的不合理收费，减轻了广大农民的负担，但乡镇财政危机也就因此产生了，以致于在提供公共服务方面出现了危机。国务院发展研究中心地方债务课题组称，截至2008年，我国地方政府债务至少在1万亿元以上，其中，地方基层政府（乡镇政府）负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。农村的税费改革大大削减了基层乡镇的财政收入，但是另一个方面乡镇政府财政支出却大幅增加，这导致了基层政府财政赤字和债务不断攀升，全国很多的县市都出现拖欠工资的现象，这直接影响到了基层干部的工作积极性。工资在县级财政支出中占很大比例，高达60%以上 。很多乡镇的精力主要用在“保工资、保运转”上，没有资金精力进行农村的建设。由于支出的增加，欠账也日益增多。上级的转移支付相对于日益增多的债务来说，真是杯水车薪，根本解决不了问题，乡镇干部是苦不堪言。尽管基层乡镇在税费改革之前就已经产生了很多的债务，并不全是农村税费改革造成的，但是因为农村税费改革形成种种刚性约束，增加了偿还债务的难度。税费改革取消了通过各种不规范的渠道自筹资金，减少了财政收入，放慢了还债的速度，债务成为了乡镇政府发展过程中的一个长期负担，同时还要支付银行利息，这更加重了基层乡镇政府的财政困难，这些支出更加刚性。随着债务规模的胀大，债务风险也会不断增加。
　　（二）不断增大的收支缺口增大了机构运转的难度
　　在我国，除了沿海少数比较发达的地区外，绝大部分的基层乡镇经济都比较落后，产业结构单一，商品化规模小。在乡镇的财政收入中还是以农业税为主，其他税源欠缺，难以形成支柱，工商业税收以及其他所得税收入在乡镇财政收入中占的比重很小，因此乡镇财政收入增长后续无力。而农村税费改革又取消了农业税这个占比非常大的税源，基层政府只依赖几个小税种来保持财政收支平衡。而这些小税种由于其分布零散，复杂的结构， 造成政府的高征管成本，高管理难度，同时增长潜力很低。随着农村税费改革的不断深入，统筹费、行政事业性收费和政府性基金、集资被取消了，因而导致了乡镇财力严重不足。在乡镇政府机构改革没有完成之前，农村税费改革大大增加了基层乡镇政府机构运转的难度。
　　（三）资金的不足加剧了基层农村公共产品供给的不平衡
　　在我国农村，公共产品的供给机制是以农民为主体来进行的，通过上交税费的方式来解决，公共产品的供给自然最终得由农民承担。取消了农业税后政府和财政收入减少了，必定会对基层政府公共产品的供给产生影响。从原则上说，为农民提供公共产品和服务是基层地方政府的主要职能。但是我国税改上收了财权，将事权下放给基层，上级对下级政府只在政策上给予支持，没有资金上的支持，基层乡镇政府在财权和事权上出现了严重的不对称，这产生的一个严重后果就是农村公共产品有时过度供给，而有时又严重短缺。地方政府官员为了追求政绩所布置的各项任务大大超过了其能力范围，而本属于政府职责范围内的事就没有了资金支持，在这种情况下要进行农村公共产品的生产和供给，就必须以加重农民负担为代价，如果不加重农民负担，就不能正常提供公共产品和服务，那么就会严重影响公益事业例如教育、水利等的发展。
　　（四）分税制改革导致了乡镇财政的管理混乱
　　分税制改革并没有从根本上改变传统的管理方式，基层政府的财政管理还是一种粗放式管理，有些乡镇政府存在管理人员少的问题，管理人员的素质还比较低，同时由于管理制度还存在着不完善的地方，他们不能胜任其所在单位的工作，不能对所辖的企业和单位进行很好的管理和服务。同时，在税费改革取消了农业税后，基层乡镇政府需要迫切解决的一个重要问题就是，如何有效地管理其村组的财务以实现财政收支平衡。因为税费改革并没有其他的配套改革措施来缓解基层乡镇财政困境，而新型的农村改革中却产生了增长更快的其他费用，例如农村合作医疗费，独生子女费、环境整治费等，大大加重了乡镇财政的负担。在这种财政收入远小于社会公益事业支出的情况下，基层政府却不能有效地控制其管理成本。乡镇机构臃肿，加上乡镇缺乏主动压缩支出的意识，各种费用持续增长，行政成本逐年升高 。有时政府财政都不能保证正常的办公经费，普遍存在的干部工资拖欠现象，这些大大挫伤基层干部的工作积极性，使得基层乡镇财政不断陷入收支不平衡的恶性循环。
　　二、农村税费改革后基层乡镇管理模式转变
　　（一）实现税改后的乡村管理治理模式的转型
　　在税费改革之前，国家对农村的管理主要是通过乡政府来间接实施的，是一种所谓的间接治理模式，这种模式下，乡村集体直接管理农民例如收农业税、修建基础设施时出义工等，权限比较大。这种间接的管理模式有利于调动基层乡镇政府的工作主动性，有利于组织和动员农民，为我国现代化建设提供资源支撑，有利于贯彻国家的方针政策，开展公益事业建设等等。
　　农村税费改革带动了基层乡镇管理模式的转变。这种转变主要从两个方面进行，一个是转变治理理念，另一个是转变治理模式。在基层乡镇治理理念上，又包括两方面：（1）政府的职能从管理职能转到服务职能。这一转变要求乡村基层干部由原来农民的管理者、父母官转变成农民的服务者。从管理到服务的转变，实际上是一种干部群众之间关系的转变，充分体现了现代的公共管理提倡的政府服务理念。 （2） 变人治为法治。改革前很多的乡镇都具有自己的执法权，这种执法不是严格法律意义上的行政执法，往往成为了地方进行罚款、自筹经费的权力。这种方式人治色彩较浓。而税费改革后，增加了收税的透明度。把各项收费上升到了法律的层面上，减少了很多人为的因素，使得乡镇的管理由人管向法管转变。
　　转变乡村治理模式主要就是解体原来的依靠乡镇政府来管理农民的模式，实行直接以农民个体为核心的直接管理模式。直接管理就是指在对乡镇进行管理的过程中，核心是保障农民个体权利，目的是强化基层政府的监督监控、把国家的权力直接下达给农户的一种管理模式。其本质是强调个体权利的保护。其特点主要表现在以下三个方面：
　　（1）税改前，国家治理乡村要依靠基层乡镇政府组织的配合才能执行其制定的各项政策，上级政府下拨的经费也要经过基层组织之手。税费改革之后，国家制订的许多治理农村的政策措施都是直接下达到基层社会或者个体农户，而不再通过基层政府组织，即便在没办法绕开的情况下，也只是让基层组织从事一些配合性的工作。
　　（2）市场化、契约化、深入融合在基层农村管理机制中。在提供农村公共产品时，例如修建农村的通村公路时，上级不再下拨资金到村，而是从社会上直接雇请一个工程队去修通村公路，工程队直接跟有关部门结账，而基层组织只需做一些配合性的工作即可。另外，在义务工制度取消以后，乡镇政府在组织进行公益事业建设时，也是通过市场雇请工程队和工人。村干部开会也会发误工补贴，否则不能开会。市场化、契约化成为以后基层政府的管理组织机制。另外，税改后很多地方通过集体资产清查成为了空壳。
　　（3）税改后国家制定的政策方针着眼于减弱基层政府的权力，提高农民权利。在土地承包制度方面，我国的土地承包权由原来的20年不变改为长久不变，这在实际上取消了基层政府对土地的调拨权。另外，市场化替代了原来的义工制，基层村镇也没有权力调配农民出工了。
　　（二）改革现行的乡镇行政管理运行机制
　　国家很重视对基层机构进行改革，从2004年开始在全国范围内开展改革试点，2009年正式印发了关于乡镇机构改革的文件，推动了乡镇机构改革的进行，预计会在2012年全面完成。全面深入推进乡镇机构改革，必须紧紧围绕改革的目标任务，扎扎实实地向前推进。应坚持以转变乡镇政府职能为核心，着力解决乡镇“干什么、怎么干”的问题；着力优化乡镇机构和岗位设置，严格控制人员编制，坚决守住机构编制和实有人员“只减不增”、确保农村社会稳定“两条底线” ；把基层行政管理与群众自治有效结合起来，把服务群众作为政府的第一要务，完善管理机制，提高管理水平，同时要持续减轻农民的负担，巩固农村税改的成果，推动农村经济的快速健康发展。
　　在这种管理模式下，政府必须转变职能，以国家法律为准绳，把基层乡镇的公共利益放在首位，主要是为农民提供满意的服务，发挥农民的监督功能，为农民提供优质高效的公共产品。
　　首先，基层乡镇政府要转变职能，由原来的管理职能转变到服务和保障上来。乡镇政府应该是农村公共产品及服务的提供者，它的主要职责就是要满足农村的社会公共需要和提高农民生活水平；因此资源配置转向的重点应当是为乡镇居民提供优质的公共产品服务。我国《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇政府主要是服务和保障的职能。这就要求乡镇政府的职能必须限制在法律的范围内，不能超越，要废除或修改与法律抵触的部分。税改后的基层乡镇政府不再是以前的全能的政府，而主要是为农民提供服务的政府，所以要针对这种转变，重新构建基层政府组织结构和管理体制，退出不该属于政府管辖的领域，提供公共产品的时候依靠市场来进行，为农民提供优质高效的公共产品服务。
　　其次，县政改革是乡镇改革的关键所在。县、乡政府职责虽然没有在现行的法律中做出具体的规定，但是除教育卫生外的乡镇事业发展及辖区内的公共公益事业发展以及乡村政权正常运转毫无疑问应该是乡镇政府的主要职责。而义务教育、计划生育、民政等事业费、科学文化、卫生，应该交由县级财政管理或由县级财政与乡级财政按一定比例共同支付，乡镇财政的一些重大财政决策也不应该由乡级财政单独负责，而应当与县级财政部门协商共同决定。从某种意义上讲，县政能否改善服务职能是基层乡镇改革的成败的关键。税改暂时减轻了农民的负担，但是增加了乡镇政府的财政困难，出于自利的本性，这很可能促使乡镇再度扩张行政，重新从其他方面来侵害农民的利益。所以，县政能否改善其服务职能的落实决定了乡镇改革能否成功。为此，重构县级政府组织机构很有必要，对原来减轻财政包袱，上收利益的方案要进行重新修订，明确各自的职责，不属于乡镇职责的任务不能摊派给乡镇，该是乡镇应有的权力必须下放到乡镇政府。上级对乡镇基层干部考核要与乡镇总体工作联系起来，而不只是看个人政绩。
　　最后，要撤乡并镇，尽量减少乡的机构设置，将几个乡或者镇合并成一个镇，减少办事机构和政府供养人员。从行政级别上看，乡和镇虽然是同一级的，但乡的居民以农村户口为绝大多数，因此以农业为主，财政收入主要来源于农业和农民的消费，职能比较单一，镇的居民大多数是非农户口（商品粮），产业大部分是第二、三产业，不再以农业为主，因此它的职能同乡相比就比较复杂了，由于镇的工业化、市场化、现代化的生产方式比较高，因此将乡并到镇或改乡为镇可以更好地解决富余人员和精简下来的人员的就业问题，从而有利于社会的稳定和改革的平稳过渡。撤乡并镇能够充分利用小城镇的基础设施、公共服务设施、商品流通服务体系等，以提高生产力水平，实现经济、社会、环境的综合效益，农业规模经营的产生和发展，建立在非农业的发展和农业劳动力转移到第二、三产业的基础上，按区域经济流向调整的小城镇布局，必然吸引更多的工业企业和农村富余劳力涌向中心镇，为农业产业化提供更加广阔的发展空间。在乡镇的机构设置上不一定与上级政府对口，可根据实际情况灵活设置，但还是要秉承责权一致、人权与事权一致的原则，根据责任来构建合理的财政收入体系，建立和完善财政资金的支出和财务预算的监督体系，加强基础设施、农村公共产品和农村社会保障等方面的投入。加强乡镇部门的责任，使责任、权力一致，让基层的权力和责任更加透明。同时应赋予乡级人大一定的职权，监督镇政履行职责的情况以及农民减负的落实情况，使它能够真正代表农民的利益，规范基层政府的行政行为，提高基层政府的办事效率。
　　乡镇管理模式的变更其实是国家、农民以及乡镇政府三者之间关系的变更，无论是国家通过乡镇间接管理还是国家撇开乡镇直接管理都有一定的局限性。为了缓解对乡镇监控难题而一味弱化乡镇政府权力，有可能会因为责任和权力的不对等而造成更大的管理上的危机。乡镇政府作为国家管理农村的一个最基层的机构，很多具体的工作是要他们去负责完成的，应该有一定的权力空间和利益空间，如果将其利益空间压缩得过大，乡镇政权便没有了动力和能力去治理乡村社会。因此在限制乡镇政府权力的同时，重要的还是要加强对其监控，在减轻农民负担的同时，适当给乡镇一定的权力，以利于更好地发挥基层政府的服务职能。
　　参考文献
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　　责任编辑：伊人

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