工业反哺农业的国际经验及其启示

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　　[摘 要]英、美、日等国工业反哺农业政策的主要特征是：政策目标以提高长效性的农业生产能力为主，兼顾增加农民收入和保护环境；政策手段以土地等基础设施投入、农用生产资料补贴、信贷服务和价格支持为主，提升农业现代化水平；资源短缺型国家努力提高土地经营规模，资源富裕型国家开始保护生产能力。要严防“拉美陷阱”。这些经验为我国从决策层面更好地处理国民经济与“三农”的关系，促进城乡经济协调发展，具有重要借鉴意义。
　　[关键词]工业反哺农业；国际经验
　　[中图分类号]F31　[文献标识码]A　[文章编号]1002-7408(2008)02-007-03
　　
　　一、国外工业反哺农业的主要经验
　　
　　工业反哺农业比较典型的国家主要有美国、英国和德国等欧盟国家和日本、韩国等亚洲国家。从工业化进程的先后来看，美国、英国、德国和日本为先行工业化国家，而韩国为新兴工业化国家。其中，美国为资源富裕型国家的代表，其他则为资源短缺型国家。它们进入工业化中期阶段后，便开始调整剥夺农业的政策。在工业化中期阶段，各国反哺农业、以工补农的政策随着经济的不断发展，都在不断进行调整。到了工业化后期，工业反哺农业进入高级阶段，政策目标、手段、力度和范围都发生了质的变化。
　　
　　(一)欧盟和美、日等国工业反哺农业的政策选择
　　一战期间，英国谷物自给率低，把草地、牧场改为耕地，廉价提供农业机械，保证小麦、土豆最低价格。20世纪30年代，政府为了恢复一战后衰落的农业，主要采取重新补贴和保护农业政策；对英帝国自治领地和殖民地谷物进口之外的其他国家农产品进口一律征收关税并规定进口限制；对大地主征收庄园税和限制租佃金额。二战期间，政府采取一系列支持谷物和农业生产的措施，以缓解食品短缺的矛盾。英国二战后大范围实施多种多样的反哺农业政策：加大农业基础设施投资和补贴力度；实行最低保证价格，提高进口关税；购买农机具可得到短期贷款，购买牲畜、土地和农场建筑等可获得中长期贷款；奖励小农场合并，补助退出农业的农场主，补贴鼓励性农业生产项目和改善生产条件的活动费用；设立专门机构推动农业科研、教育和推广工作；大力提高农业机械、作物育种、农用化学、灌溉排水和畜牧品种改良水平等。
　　1913―1945年，德国主要推行“小土地所有制”，实行工农产品价格剪刀差政策。但在二战结束后到20世纪50年代初，为缓解食品短缺的压力，开始加大对农业的投入和支持，重点是增产以保证食品等农产品供应。德国二战后为推进农业现代化，一是实行土地整理，改善农业结构。依法强制整理土地，将零散土地连接成片；以低息贷款鼓励农户购买相邻地块，促进农户规模升级；资助农户迁往人烟稀少地区建立大规模新农场；鼓励农业劳动力改行或者提前退休。二是提供强有力的农业财政、税收和信贷支持。向农民购买化肥、燃料发放补贴，给予大农场生产投资补贴，政府按“保证价格”收购农民销不动的农产品；提供农业生产信贷支持；给予农、林、食品等行业税收优惠。三是增加农业投资。
　　1900―1933年。美国的农业政策旨在促进农业生产力发展，提高农业生产率。例如，1914年美国会通过了《史密斯――利弗合作推广法》，规定联邦政府向接受该法的州提供资金；1916年又通过了《联邦农业信贷法》，决定由联邦政府提供部分资金成立联邦土地银行，专门为农场主提供长期贷款；在一战期间首次对小麦、猪肉两种农产品实行最低保证价格。这一期间，为促进农业生产力的发展。联邦政府支持农业的政策重点主要是建立农业科技推广体系，扩大低息农业生产信贷支持，增加农业教育和技术改造投资，实行对关键农产品的最低保证价格。美国经历大危机后。以1933年出台的《农业调整法》为标志，开始以较大规模实施工业反哺农业的政策。主要实行农产品价格补贴和农业生产休耕补贴、提供农产品储存信贷和农业生产信贷、鼓励农产品出口、救济穷人、保护农业资源以及有节制地保障农场主收入等。并且在发展农业的过程中引入工业化中的“精确工业”的概念。大力发展“精确农业”。
　　二战期间日本为稳定和扩大农业生产，实现粮食自给自足，主要制定自耕农创设计划，向农民发放低息贷款；收购未开垦土地；禁止提高地租，减免高额地租；禁止收回耕地，保护佃农耕作权；实行大米奖售制度等。二战后日本又着手改革农地制度，将征购的地主土地出售给佃农和自耕农，将实物地租改为货币地租；增加开垦和改良土地的投融资；政府一方面压低关键农产品价格并统购统销，另一方面又对其他重要农产品采取最低保证价格；在1950年后，改革全国税制，大幅度减轻农业税负；对统购农产品超产奖励。日本1961年推出《农业基本法》后，政府支持农业的范围扩大，力度明显增强了，主要措施是两类：一类是价格支持政策，包括成本与收入补偿、最低保护价、价格稳定带、价格差额补贴和价格平准基金等制度；另一类是投入补贴，包括水利建设补贴、农地整治补贴、机械设备补贴、基础设施补贴、农贷利息补贴等。
　　
　　(二)反哺农业政策的共同特征
　　从上述国家的实践经验看，在工业反哺农业政策的实际运行过程中，工业反哺农业的政策一般都是循序渐进、由点到面、逐步加大力度，只是在到了一定经济发展水平上才会明显加快反哺农业的步伐。
　　这些国家的反哺农业政策主要特征为：一是政策目标以提高长效性的农业生产能力为主，兼顾增加农民收入和保护环境。各国和地区都调整了国家财政收入分配结构，大幅度增加农业和农村基础设施投资或投入补贴力度。整治土地，提高农业机械化水平，目的就是增强长效性的农业生产能力。而各种价格支持政策，一方面刺激农业生产，稳定农产品产量；另一方面又能增加农民收入。一些国家的休耕、转行、退出农业的补贴和保护农业资源政策，既增强了农业生产能力，又避免了农民收入下降和保护了自然环境。二是工业反哺农业的政策种类开始增多、力度加大、范围得到拓展，形成扇面支持特点。各国和地区的反哺政策已从农业生产领域向农产品流通甚至加工领域延伸，资金注入的规模越来越大，各领域的支持政策名目繁多，支持的范围不断扩大，已形成由点到面的扇面形反哺格局。三是政策手段以土地等基础设施投入、农用生产资料补贴、信贷服务和价格支持为主，提升农业现代化水平。过渡期大规模反哺的突出表现就是各国和地区政府大规模投资农业和农村基础实施，改善农业生产和农民生活条件。以农用生产资料补贴方式，降低农业生产成本，提高生产积极性。充分发挥低息贷款的资金威力，缓解农户自有资金短缺的矛盾。策略性地用好价格支持手段，达到刺激生产和稳定农民收入的双重目标。四是资源短缺型国家努力提高土地经营规模，资源富裕型国家开始保护生产能力。如资源短缺型的英国、德国和日本，借城市化加速后农村人口下降的良机，都不约而同地下大力气整治土地。提高土地 经营规模。相反，资源富裕型的美国为避免生产过剩，采取休耕补贴等措施，来保护土地生产力。
　　总体上看，工业化中期阶段主要国家和地区反哺农业的政策目标是以生产性支持为主，增加农民收入为辅，其中资源短缺国家更加注重粮食安全目标。只有到了工业化后期的发达经济阶段，反哺农业的政策走向稳定与规范，政策目标转向了以增加农民收入和保护自然环境为主。
　　
　　(三)拉美陷阱的启示
　　转移农村劳动力，既可增加农民收入，又可提高农民素质，还能解决农村人多地少的矛盾，土地有可能实行规模化、专业化和集约化的生产经营，农产品成本会大大降低，可谓一举多得。上世纪六七十年代。一些南美国家的人均GDP刚跨过1000美元关口，他们为推动经济快速起飞，普遍实施了减少农民战略，把大量农民转移到城市，把耕地留给少数农户。这样做确实促进了农业产业化经营，南美也一举成为世界上农业竞争力最强的地区之一。但是，在城市尚不能提供足够就业机会的情况下，农民离开土地也就意味着失业和贫困。拉美的许多城市，都是现代化的高楼与大片贫民窟并存，进城农民是贫民窟的主要营造者。这些贫民窟对城市的水电燃气的供应、交通、医疗卫生、教育、治安甚至社会稳定都提出挑战。当大量“无土地、无保障、无固定岗位、无一技之长”的农民成为新市民后，政府为承担这些人的养老、卫生、社会保障等费用精疲力竭，城市两极分化更为严重，社会矛盾激化，治安混乱，国家陷入动荡，经济发展停滞不前。这就是常被专家学者提及的“拉美陷阱”。
　　改革与发展的过程，也是一个利益分配调整的过程，必然会影响到整个社会。但是，如果一个社会长期地把某个群体排斥在发展之外，这种发展很难长期持续。“拉美陷阱”的一个结果，就是某些阶层被排斥在发展之外。这些被排斥的阶层，最终又把发展的列车拉出铁轨。拉美国家的前车之鉴，令人深思，但是我们并不反对转移农村剩余劳动力政策，而是要在实施这一政策时保持清醒头脑，在深层次上打破城乡壁垒、解决城乡二元结构，解决“大城市贡献相对不大、中城市经济相对不活、小城市实力相对不强、小城镇总体不优”的问题，稳定、完善和强化对农业的扶持政策，实现工业反哺农业、城市支持农村，提高农业效能。
　　
　　二、反哺的国际经验对我们的借鉴和启示
　　
　　随着我国经济发展进入工业反哺农业阶段，国民经济和社会发展的相关政策措施也应进行相应调整。实际上，从近年国家对农业实行“两免、三补”，增加对农业和农村公共品的财政投入等做法来看，我国的政策已经出现了工业反哺农业的趋向。国外以工促农以城带乡的做法和经验，对我国从政策层面更好地处理国民经济与“三农”的关系，促进城乡经济的协调发展，具有重要借鉴意义。
　　
　　(一)进一步提高认识，从思想上高度重视农业这个弱势产业和农民这个弱势群体
　　从国际经验看，国民经济由农业哺育工业阶段进入工业反哺农业阶段后，既是社会经济结构快速转型时期，也是一个容易忽视“三农”问题、导致各种矛盾凸显的时期。在这个特殊时期，如果不能处理好“三农”问题，工农差距、城乡差距扩大的趋势得不到有效遏制，导致农民在工业化进程中被“边缘化”，不仅会妨碍社会经济结构的转型，甚至会影响到社会的稳定。我国是世界上最大的二元结构经济体，工农差距、城乡差距所导致的不稳定隐患要比其他国家大得多。农业是稳民心、安天下的战略产业，必须从思想认识上高度重视农民群体和农业发展，把农民看作是社会稳定的重要力量，从落实科学发展观、构筑和谐社会的要求出发，从宏观政策上全面落实对农业多予、少取的政策，努力改善农民的生产和生活环境，使他们和城镇居民一样拥有平等的生存权和发展权，真正成为工业化、城市化的积极参与者和成果享有者。
　　
　　(二)适度调整国民收入分配结构，加大财政对农业投入的力度
　　工业反哺农业是一种政府行为。实现工业反哺农业，必然要求增加政府财政对农业、农村的投入。为此，应该积极合理地调整国民收入分配结构，加大对“三农”的投入力度，建立政府对农业投入的稳定增长机制。由于目前我国经济发展刚跨越了工业反哺农业的转折时期，正在向大规模反哺农业时期过渡，现阶段国民收入分配结构的调整应该是一种渐进式调整，即工业反哺农业需要量力而行，逐步增加，实现可持续性增长。切忌忽视经济发展阶段，超越政府财政承受能力，对三农实施过度补贴。从国际经验看。发达国家在工业反哺农业阶段。对农业的补贴也不是一步到位，而是经历一个从少到多、由点到面逐步增加的过程。
　　
　　(三)循序渐进。有重点地实施对农业的补贴
　　国际经验表明。不同国家因资源禀赋差异，在经济发展进入工业反哺农业阶段后的不同时期，对农业补贴目标是不一样的。以资源短缺型国家为例，在经济发展刚刚进入工业反哺农业阶段，农业补贴的主要目标是增强农业生产力，即通过有重点、有选择的补贴，支持农业产业发展，为迅速增长的工业提供食品和原料，促进经济结构快速转换，保证工业化的顺利进行；而在工业化中后期或工业化基本完成时期，农业补贴的目标为产业目标和收入目标并重。即通过全面、大规模的补贴，促进农业产业发展，缩小城乡收入差距，实现工农和城乡协调发展。
　　我国目前的经济发展水平决定了现阶段农业补贴的目标主要是以保障粮食(农业)安全为主，并以安全目标带动农民收入目标。补贴的力度只能是有重点的逐步增加补贴，即对重点品种(小麦、玉米)、重点地区(粮食主产区)和重点人群(种粮农民)进行补贴。在此基础上，如果财力允许，还可进一步加大对农村公共品的财政支出，给农民提供更多的公共服务产品，特别是提高对落后地区和弱势人群基本公共品的供给水平(水电路、教育、卫生、社保)，满足他们最基本的生存和发展需要。随着工业的发展和经济实力的进一步加强和农村人口的大幅度减少，农业补贴的目标即可转为农业发展和农民收入多重目标，补贴的力度可以做强。范围可以做大，面可以更广。
　　
　　(四)加强制度建设，为工业反哺农业和国民经济结构调整提供制度保障
　　工业反哺农业不仅仅是增加财政投入，还包括改革和消除所有歧视农民和不利于农业发展的政策，建立公平合理的制度，平等地对待农民，确实保护农民的合法权益。现阶段要落实好工业反哺农业，必须重点抓好以下制度建设。
　　1．改革户籍管理制度。要按照公平的原则，以降低农民进城门槛、加强农民工权益保护为重点，改革户籍制度及与之相联系的上学、就业、住房、医疗和社会保障等一系列福利体制。使城乡居民都能够享受同样的权利和福利，促进劳动力等要素在城乡之间的合理自由流动，加快工业化、城市化进程，用以城带乡解决三农问题。
　　2．深化农村金融体制改革。要调整现行的城市偏向的金融制度和资金供给政策，建立与工业反哺农业阶段相配套 的金融制度和政策安排，改善农村金融服务普遍供给不足的状况，缓解农民贷款难问题。主要思路：一是降低农村金融市场的准入条件，积极引导商业银行进入农村开展金融服务；二是进一步深化和完善农村信用社改革，积极探索适合当地发展的农村信用社改革新模式；三是积极稳妥地支持民间金融、特别是非正规金融的发展，形成正规金融和非正规金融相结合的有序竞争格局。
　　3．完善农村土地征收征用制度。低价强制征收征用农民耕地是工业化阶段工业抽取农业资源的一种形式，它虽然大大降低了工业化和城市化的成本，但也对农民的权益造成了极大的侵害。当前，工业反哺农业体现在“少取”方面，就是要少用低价强制征收征用农民耕地，多用合理的土地价格补偿农民。若不这样，就不会有真正的工业反哺农业。为此，必须加快改革土地征收征用制度，保护失地农民的合法权益。具体的措施有：第一，要明确界定政府的土地征收征用权和征收征用范围，并严格区分公益性和经营性用地；第二，提高公益性用地的补偿标准，搞好“以土地换保障”工作，同时还要建立经营性用地的市场定价机制；第三，引入听证制度，强化社会监督机制，提高土地征收征用市场的公开性和透明性；第四，完善土地占用审批管理制度，废除土地占用审批权与土地占用费收益挂钩的做法，打破批地越多、预算外收益越多的机制。
　　4．改革城乡社会保障制度。根据工业化进程，分两步走改革城乡社会保障制度：一是目前按照低水平、广覆盖、有保障的原则，初步构建最基本的农村基本养老保障、基本医疗保障、最低生活保障和规范化的政府救济制度，使农村社会保障从“无”到“有”。二是随着工业化的发展和经济实力的进一步增强。可逐步提高农村社会保障标准，缩小城乡社会保障差距，形成一体化的城乡社会保障制度。
　　5．因地制宜，合理划分各级政府在工业反哺农业中的职责。工业反哺农业不仅仅是中央政府的责任，各级地方政府也有义不容辞的义务。要根据财权、事权相匹配和外部性大小的原则，合理界定省、市、县及乡各级政府的职责，发挥各级政府在工业反哺农业中的作用。当然，不同地区的经济发展条件和水平不同，其反哺农业的职责也应有所区别。对于经济较发达的省、县、区，不仅要明确政府承担的财政反哺农业的义务，而且还要强化它们通过横向转移支付补贴落后地区反哺农业的责任。对于经济落后、财政比较困难的省、县、区，要通过垂直转移支付，加大市政府财政对地方财政的支持力度，有效地支持这些地区的政府履行好反哺农业的职责。
　　
　　[本文系西安市软科学基金项目《西安市以工促农以城带乡的可行性与长效机制研究》阶段性研究成果，批准号：HJ0600406]
　　
　　[责任编辑：秦玉珍]
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