行政跨界水污染治理中的利益协调探讨
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〔摘要〕 跨界水污染纠纷关系到不同行政辖区的利益，如果处理不好就会引发地区矛盾与冲突，甚至是群体性事件。因此，治理跨界水污染必须将协调流域地方政府间利益作为一个重要视角。具体来说，一要构建民主而权威的流域管理机构，完善流域管理法律制度建设，加强地方政府的环保绩效考核，完善科层型的流域政府间利益协调机制；二要通过排污权交易来协调流域地方政府间的利益关系，促进流域地方政府间对水污染的合作治理；三要利用流域政府间生态补偿政策消除流域内部环境占用的不平等性，从而调解流域经济和环境的关系。
〔关键词〕 地方政府，利益协调，跨界水污染，治理
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）05-0094-06
跨界水污染主要是指处于同一流域而分属不同行政管辖区之间因水体移动所带来的环境污染。上游污染，下游叫苦。在我国一些地区，处于同一流域但分属不同行政区的上下游地区之间普遍存在着跨界水污染的矛盾。由于水环境污染具有负外部性，在地区经济竞争的背景下，如果上游地区通过向下游地区转移污染行为来追求自身利益最大化，势必会引发地区矛盾与冲突。由于缺少统一的联合治污机制，上下游各自为政，治污脱节现象比较严重，经常引发群体性事件。显然，跨界水污染纠纷关系到不同行政辖区的利益。“地方利益是一种置于行政区域内、带有群体性质的多方利益需求，要想把它充分地表现出来，并在错综复杂的利益格局中占据有利位置，就必须造就或具备一个能充分代表、维护其利益要求的代言人。” 〔1 〕14理论和现实表明，唯有地方政府能担此重任。当前影响流域水污染地方政府合作治理的主要症结是有悖于市场竞争原则的地方保护主义，而利益协调机制策略的实施，将有助于地方政府减少其对辖区内微观主体污染行为实施地方保护的机会，从而使得流域地方政府间合作治理取得实质进展。多年来，我国许多跨界水污染治理都取得了很大的成效，如渭河流域在跨界水污染治理方面由于完善和构建了科层型利益协调机制、跨界水污染治理交易机制和跨界水污染生态补偿机制，协调了流域地方政府的利益，减缓了矛盾冲突，使得该流域水污染治理取得了明显成效，该模式可为探索我国流域生态环境治理和地方利益公平实现良性互动提供有益借鉴。
一、在跨界水污染治理中完善科层型的流域政府间利益协调机制
流域水资源作为流域内相关制度安排的利益载体，其治理结果是流域地方利益格局的集中反映，也体现着流域生产力与生产关系的相互作用状态。“流域水污染治理是典型的准公共物品，其治理成果具有消费的非竞争性，其治理成本巨大要求其本身具有受益的排他性。” 〔2 〕7地方保护主义在流域跨界水污染治理领域表现得尤为突出。当发生流域跨界水污染矛盾时，地方政府均有为本地谋利的倾向。就跨界水污染治理来说，追求的是流域整体利益的最大化，这就需要破解地方保护，构建民主而权威的流域地方管理机构，健全流域管理法制建设，加强地方政府环保绩效考核等策略的创新与选择。事实上，在流域政府间利益协调过程中，上级政府依靠自上而下的层级调控手段实施的科层型协调机制，对促进流域地方政府间对水资源配置使用的负外部性治理发挥着重要作用。
（一）构建民主而权威的流域管理机构。水资源的多功能性和生态系统的整体性决定了水资源管理是一个综合性问题，必须有各相关方的共同参与、合作和协商才能得以解决。而当前我国流域水污染治理被人为地按照行政区域内部不同部门和不同行政区域之间划分为两大部分，也就是通常所说的“条块分割”，这就造成与流域统一管理原则相悖的水功能和不同形态的水资源分割管理的局面。而作为水利部门派出机构的流域管理机构，因没有明确的法律地位，在处理跨界水污染问题上只能调查和协调而不能仲裁，致使流域跨界水污染矛盾和纠纷日益增多。地方保护主义是影响流域跨界水污染治理的主要障碍，解决该问题的关键是要建立一种地方利益表达和平衡机制，即流域地方政府能平等地参与流域管理机构的决策并表达自己的诉求。要落实这项工作任务，建立一个民主而权威的流域管理机构就成为必要。
流域治理只有通过构建民主而权威的流域管理机构才能使该流域水污染治理取得明显成效。渭河是黄河的第一大支流，被誉为“陕西的母亲河”。该流域是陕西省经济社会发展的核心区域，对全省经济社会的发展和西部大开发战略的推动起着重要作用。长期以来，伴随渭河流域工业化、城镇化建设进程的加速，渭河成为黄河流域最大的污染源，水污染已对流域经济社会可持续发展构成了严重的威胁。作为流域内唯一的废污水承纳和排泄通道，渭河流域内结构性工业污染突出，城市污水处理水平较低，水污染事件频发。全省80%以上的工业废水和生活污水通过渭河排泄，导致渭河干流杨凌以下河段全部成为劣五类水，已丧失了使用功能。针对原来渭河流域管理机构因权力过小、解决跨界外部纠纷时往往显得效能严重不足及易与流域地方政府利益发生冲突的弊端，陕西省于2006年建立新的渭河流域管理局 〔3 〕83。渭河流域管理局是在摒除我国传统流域管理机构弊端和借鉴国外流域治理经验基础上建立的新型流域管理机构。该机构的优点主要体现为三个方面。首先，该机构的行政权力由流域管理协议作出明确规定，其决定对缔约的各地方政府有同等的法律约束力；其次，该机构统一行使权力并负有全面责任，其决议具有权威性和强制性；第三，流域各地方政府间平等协商，共同决策。该机构由于实施法定全权和命令统一的运行特点而确保了效率，同时因吸收流域各地方政府的参与又体现了民主，所以能够推行该流域一体化管理取得良好绩效。
（二）完善流域管理法律制度建设。流域水污染治理必须要有良好的制度环境作为保障。国外经验表明，地方政府合作机制的发展程度如何是与是否有完善的法制保障直接相关的。流域各地因资源、信息、技术开发等方面政策上的较大差异，如没有规范统一的行动法规，地方政府合作也就不可能取得实效。我国流域跨界水污染治理到目前为止，仍缺乏可操作性的流域管理法律、法规，尤其是流域管理机构的协调职责、管理权限、污染责任的追究等方面，基本处于“无法可依”的境地，因此需加强流域管理法治建设。流域法治建设的关键在于加强执法工作。为有效抵制地方保护主义行为，需强化流域环保执法方面的改革，譬如尝试对环保部门实行垂直管理，完善流域水环境治理的问责制等。流域管理立法只有与强有力的行政执法机制协同良性运行才能有效抵制流域地方政府转移和纵容负外部性的保护主义动机。 流域管理法律制度建设是实现流域管理体制实施的重要保障，坚持依法治水，推进水环境依法行政是流域管理的重要任务。近些年来，陕西省渭河流域管理把完善流域法律制度建设作为流域管理的重点来落实，经过努力先后出台了一系列与《水法》、《水污染防治法》等法律、法规相配套的多部地方性法规、规章，如陕西省颁布实施的《陕西省实施〈水法〉办法》、《陕西省渭河生态环境保护办法》等，这些法规为渭河流域管理事业的发展提供了法律依据。2012年陕西省又通过了《陕西省渭河流域管理条例》，该条例是我国第一部内容较全面系统的流域管理综合性地方法规。该法规为渭河流域统一管理、合理利用渭河水资源、防治水污染和洪涝灾害、改善流域生态环境提供了重要的法治保障。
（三）加强地方政府的环保绩效考核。改革开放以来，在单一经济指标考核体系的指挥下，我国各地方政府创造了大量不符合人民群众长远利益的“政绩”，这些政绩使得我国的生态环境付出了沉重的代价。跨界水污染治理也深受这种错误政绩观的影响，因流域水环境治理的外部性，地方政府的“经济人”特征决定了其“理性选择”就是在区域生态治理中的“搭便车”、“不作为”的行为模式。如果要从根源上杜绝地方政府为一己私利所导致的跨界水污染现象，就必须把环保工作纳入绩效考核体系，加强对政府的环保绩效考核。即应该构建科学的环保考核体系来激励地方政府按照绿色GDP衡量指标行事，充分考虑流域整体利益。从2005年开始，陕西省就启动了以年度环境核算和污染经济损失调查为内容的绿色GDP试点工作。由于绿色GDP的核算过程和结果与政府官员绩效考核紧密联系，能够扭转单一的GDP政府绩效考核制度，从而有效解决地方政府因盲目追求经济增长而加重流域水资源配置使用的负外部性问题。
二、通过排污权交易来协调流域地方政府间的利益关系
排污权交易作为一种有效控制污染物排放的经济手段，“是一种以市场为基础的控制策略，它的实质是通过建立合法的污染物排放权利，并允许这种权利像商品交换那样买入和卖出来进行排放控制” 〔4 〕。具体来说就是，排污单位在获得一定排污许可的前提下，同其他排污单位进行排污许可买卖，来获取更高经济效益。排污权交易制度既可以直接减少流域水污染事件的发生，还可以使流域地方政府很难有机会对辖区微观主体的水污染行为实施地方保护，间接促进了流域地方政府间对水污染的合作治理。
在排污权交易中，地方政府起着不可或缺的作用。我国现行的流域排污权交易制度主要包括两种交易方式，即代表公共利益的地方政府与排污主体间的交易，以及排污主体之间的交易。相应地，流域排污权交易中心也就形成了两级市场。政府与排污主体之间的交易在一级初始分配市场运行。该级市场由政府在界定流域内排污总量限值的基础上，以不同的分配方式向各类排污主体分配排污权或排污许可的市场，它进行的是排污权的初始分配。排污总量限值的确立和初始分配，明确了各个排污主体的产权，是排污市场有效运行的基础。尽管一级初始分配市场是一个不完备的市场形态，但它却是自由交易的前提。所谓二级市场，是指排污权交易市场，它是各个排污主体根据自己的需要，进行排污权转让交易的市场。这是一个自由交易的市场，它的交易规则和交易价格都是市场化的。一级初始分配市场里政府是主要的参与者，它主要包括总量控制、排污权初始分配和排污权交易法规；二级市场则包括交易市场和监督体系。需要指出的是，政府在分配排污权后，仍需发挥指导和监督作用，确保二级市场的正常运行。
环境经济学理论认为，污水排放量的大小对某一地区的经济发展会产生一定的影响，所以排污权实质上是一种发展权。使用较多排污权的地区要为多使用的那部分污染权支付相应的费用，而使用较少排污权的地区由于进行水资源保护而影响了自身的经济发展，应该得到相应补偿。“排污权交易将这种生态服务视为一种商品，并将其在市场中交易，有效地协调了环境容量提供地区与获益地区的利益问题，实现了区域生态环境问题的补偿，促进了区域生态环境的维护。” 〔5 〕81排污权交易尽管是排污主体自发进行的，但不同地区之间排污主体间的排污权交易，实际上无形中解决了不同地区之间的环境矛盾。这种交易机制大大节省了流域地方政府之间协商谈判的成本，并且使生态治理的提供方得到了补偿，受益方则承担了责任。
流域排污权交易分为区域内交易和区域间交易，点源间交易、非点源间交易和点源与非点源交易。不论是哪一种交易，都需要首先在区域间分配减排量，在交易主体完成自身排污指标量并达标减排的前提下进行交易。渭河流域排污权交易流程主要分为三个阶段。第一阶段为排污权初始分配阶段。排污权初始分配的对象原则上应该包括试点区域的所有污染源，但因渭河流域中小污染排放源监管难度较大，因此目前的排污交易只把排污权分配给国家级或省级的重点排污企业和城镇污水处理厂等，等监管条件成熟后，再考虑把中小企业和非点源包括进来。第二阶段为点源达标阶段。经过《渭河流域水污染防治三年行动方案》（2012―2014年）的实施，2015年渭河流域点源达标基本实现，目前治理的重点在于巩固已有达标成果，严格控制新工业污染源等方面。第三阶段为排污交易阶段。渭河流域排污交易主要采用“总量减排与交易”模式，该模式就是首先根据渭河流域环境容量和环境资源承载力确定污染排放总量指标，然后通过有偿或无偿分配的方式把污染排放指标分配给区域内的企业，允许企业在达标排放以及不超出污染排放限额的前提下排污。因污染减排技术水平高的企业的污染排放量会比排放限额小，多减排的部分可以出售给不能实现在排放限额内排污的企业，由此获得利润。从2012年开始，陕西省成为国内首次将二氧化硫排放量、氨氮排放量、化学需氧量和氮氧化物排放量列入排污权交易范畴的省份。“2012年，二氧化硫、氨氮交易量分别达3681.8万吨、9731.4万吨，成交金额分别为4560.6万元、8852.3万元。” 〔6 〕总量减排与交易模式可以很好地与我国当前采取的总量控制制度相衔接，从而有助于流域总量控制指标的完成和水质改善目标的实现。 排污权交易政策成功与否的关键在于能否公平地交易排污许可，尽最大可能保证所有区域、排污企业的交易是公平的，符合其生产力条件的。渭河流域在排污许可交易方面设计了严格的程序：首先是信息交易发布环节。排污权交易的双方，即当排污权供应方或需求方有交易需求时，需通过中介机构将环保部门审核的交易信息公布于交易平台。其次是交易协商环节。排污权供求双方就排污权交易的具体内容进行协商，达成初步排污权交易协议。该环节中介机构有权公开参与交易双方的基本资料信息。第三是交易审核与批复环节。交易申请提交后，环保行政主管部门应根据交易内容，要求监测单位提供相应的数据，监测单位有义务保证所提供数据的真实性。第四是交易交割与变更登记环节。交易申请审核后，排污单位根据审核的合同对污染物排污权进行交割与结算。至此，排污权需求方和供给方分别得到和失去所交易的排污权数额。最后是交易中止环节。交易完成后，如交易确实给流域生态环境造成严重影响的，环保行政主管部门可以及时中止交易合同，并责令交易双方对造成的损失进行补偿，并采取相应的治理措施。
政府在流域排污权交易中要发挥主导作用。由于流域水污染治理具有准公共物品的属性，使得市场在流域排污权交易过程中存在一定范围内的局限性。在市场经济条件下，市场机制在资源的配置中起决定性的作用，在一系列理想假设条件下（如完全竞争、完全理性、完全信息等），市场对资源的配置可以达到帕累托最优状态 〔7 〕119。而政府主导作用的发挥可以有效地弥补市场在流域排污权交易中的不足。政府在渭河流域排污权交易中的作用主要表现在：首先是负责流域污染物排放总量的确定和排污权的分配。“现行的污染物排放总量控制制度是指国家环境管理机关依据所勘定的区域环境容量，决定区域中的污染物排放总量，根据排放总量削减计划，向区域内的各地区分配各自的污染物排放总量额度的一项法律制度。” 〔8 〕132污染物排放总量控制主要从流域整体角度出发，根据水体的功能要求和污染源的分布情况，向流域各地方政府分配污染物排放量及其削减量；地方政府在确定排污权价格后，通过市场拍卖方式实现资源分配的最优化。其次是采取有效的经济措施激励排污企业减污。政府在确认企业既有排污权的条件下，激励企业通过技术进步减少污染排放，减排的部分可以出售给其余企业或政府以获取利润。利用这种方式激励企业减排，企业的积极性一般比较高，有助于减排活动的开展。第三是对环境资源产权进行界定以降低交易费用。环境资源产权的界定必须靠政府的介入才能完成。在界定环境资源产权的基础上，政府需构建交易信息平台，以解决交易双方信息不对称的问题。在产权交易过程中，政府还需发挥好协调、裁判和监督的作用，确保通过市场机制来控制污染物排放总量的目标。第四是探索流域排污权交易的法制建设。当前我国各级环保部门所确认的排污权仅仅是一种应对策略，并不具有法律效应，因此，将排污权的确认用法律制度加以巩固，有助于排污权交易活动的顺利开展。陕西省在渭河流域排污权交易的过程中，以我国环境立法为依据，结合本流域水资源环境现状、经济发展水平和社会政治条件等，尝试性的建立了一批流域交易细则的地方性法规，使排污权交易做到有法可依。
三、利用流域政府间生态补偿政策来调解流域经济和环境的关系
生态补偿是以经济手段协调相关者利益关系的一种制度安排，它主要“通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源环境的目的。” 〔9 〕流域政府间生态补偿主要包括生态破坏补偿和生态建设补偿两个方面。前者是指对流域上游地区因自身经济活动造成的生态破坏和环境污染，要对此进行补偿；后者是指流域生态环境受益地区要对建设生态环境的地区提供经济补偿。流域可持续发展不仅要求生态环境的改善，而且还要求实现区际和代际的持续与协调发展。流域政府间生态补偿政策的实施，可以消除流域内部环境占用的不平等性，从而实现流域经济和环境关系的融洽。
（一）流域政府间生态补偿的作用。流域开展的生态补偿工作，主要涉及地方政府间的问题。结合生态补偿意涵，流域政府间生态补偿机制就是“中央和下游发达地区对由于保护环境敏感区而失去发展机会的上游地区以优惠政策、资金、实物等形式的补偿制度。其实质是流域上下游地区政府之间部分财政收入的重新再分配过程” 〔10 〕。通常情况下，上游地区人口密度较小，工业化、城市化水平较低，经济发展水平相对滞后，但上游地区对流域水生态环境的影响较大，如果上游地区的水质较差，则下游地区的用水安全就得不到保障；中下游地区一般人口密度较大，工业化、城市化水平较高，经济实力较强，相应对水资源质量的要求较高。如果上游积极发展地区经济，对水资源进行开发利用，则会污染水资源，进而影响下游地区的经济发展并损害其经济利益；如果上游积极治理生态环境就会影响本地区经济的发展，同时还需大量资金支付治理环境费用。所以，在流域水资源治理过程中，上下游地区之间存在着成本和效益相互转移的问题。为了解决这个问题及流域上下游地区经济发展与生态环境治理之间的矛盾，就需要在流域建立政府间生态补偿机制。“通过补偿行为，在上下游政府间建立公平、合理的激励机制，借此增进上下游政府间关系的协调，推动对流域水资源配置使用的负外部性合作治理。” 〔11 〕108当流域地方政府间因为水生态环境治理出现矛盾和冲突时，上级政府的调解就显得极为重要。经过协商途径，由破坏或污染流域环境的地区将资金直接补偿给流域生态环境建设的地区。
（二）流域水污染政府间生态补偿的原则、方式和标准。流域水污染政府间生态补偿所遵循的原则主要有三点：首先是协商共识的原则。建立流域政府间生态补偿机制是对现有利益格局的调整，必然会产生一定的阻力。另外，确定生态补偿标准的一些依据也难以量化，暂时难以一步到位。所以建立流域政府间生态补偿机制必须要循序渐进，先少后多，先易后难；具体机制要通过流域地方政府间的协商来设计，以共识为基础，确保机制的落实。其次是共建共享的原则。流域生态环境保护的各利益相关者应该在履行环保职责的基础上，加强地方政府之间在环境治理方面的配合和经济活动领域的合作。流域生态环境整体治理效果如何，关键在于涉及地方利益时，各利益主体能否从整体利益出发，以合作协调的理念解决问题。只有去除狭隘的地方利益，才能有效推动流域上下游地区经济社会可持续发展。第三是权责一致的原则。依据流域上下游地区在流域生态环境治理和利用过程中的付出和收益情况，应建立责权利相一致的生态补偿机制。当下游政府要求上游政府提供更高生态服务要求或是当前已经享用高于基本要求的生态服务时，下游政府就必须向上游政府提供必要的生态补偿资金。 我国流域政府间生态补偿目前基本采用资金补偿和政策补偿两种方式。资金补偿主要为财政转移支付和补偿金形式。陕西省渭河流域水污染补偿实施方案规定：“污染补偿资金由省财政厅每年年底前通过转移支付的方式下达，由流域地方政府专项用于渭河流域的综合治理；污染补偿资金的60%用于各地区的污染物治理补偿，40%用于奖励工作力度大，考核断面全年水质达标或水质改善明显的地区。” 〔12 〕为保护上游水质，陕西省于2011年向渭河上游的甘肃省天水市、定西市各提供300万元的生态补偿资金，这也是国内首例省际之间进行的生态补偿。另外还有政策补偿，即地方政府利用中央政府的授权制定优惠性政策。渭河流域水污染补偿项目的实施在改善该流域水质污染现状、调整流域产业结构布局等方面发挥了积极的作用。
流域政府间生态补偿标准的测算，是由上级环保部门组织地方考核流域上下游交界断面的水量和水质的监测及核定，然后以此来核算污染补偿资金。计算方式主要参考恢复费用法，“该方法是把各种受污染水体的水质恢复到基准态所需的处理成本来作为水污染的经济损失。恢复费用法从污染源和污染现状角度出发，计算削减污水排放的费用或对现有污染进行治理的费用。” 〔13 〕该方式主要适用于流域内地区间地表水生态环境污染补偿。渭河流域地方政府间生态补偿标准暂定为：“渭河水水质化学需氧量每升超标10毫克以内，每超标1毫克补偿10万元到20万元不等，超标在10毫克以上，每毫克补偿30万元；氨氮含量每升超标在10毫克以内，每毫克补偿50万元到100万元不等，超标在10毫克以上，每毫克补偿150万元。” 〔14 〕考核交界断面的水质和水量按月监测数据进行统计，污染补偿资金按照季度为单位进行核算，以年度为单位予以结算，并将结果及时告知省财政厅和地方政府。
（三）流域水污染政府间生态补偿的市场内核。市场是驱动生态机制运转的重要力量，生态补偿必须在市场环境下进行，否则就达不到应有效果。渭河流域水污染政府间生态补偿正逐渐体现出其市场内核来，具体表现为：首先，流域水污染政府间生态补偿适应市场优化资源配置的需要。上游地区治理水污染，收益的范围包括下游地区在内的整个流域。这说明下游地区没有付出生态治理成本却能分享收益，这正体现出资源的低配置率和市场的失灵，对这种缺陷作出弥补的最佳手段即是流域政府间的生态补偿。其次，流域水污染政府间生态补偿体现了市场的基础，即产权制度的本质要求。收益权是产权的重要组成部分，当下游地区向上游地区实施补偿，就已经体现出对环境利益主体收益权的保护，这也意味着市场成分开始增加。第三，流域水污染政府间补偿探索采用市场手段来实现。资金补偿是流域水污染政府间生态补偿的基本方式，且主要通过财政转移支付来实现。事实上，渭河流域水污染政府间生态补偿在采用财政转移支付这一“输血”补偿方式的同时，也在尝试采取市场行为的“造血”补偿方式，例如鼓励受偿方地区居民承担生态保护建设项目，借此来提高居民的收入等。尽管政府在流域生态补偿中发挥着重要的主导性作用，但问题是政府在流域生态补偿中也有“失灵”的情况，比如政府干预达不到预期的生态治理目标，不能有效地改善环境，或者治理成本太高，造成资源浪费等，所以只有市场性参与才能最终实现补偿的高效性。
地方利益竞取严重影响着流域生态环境的治理成效。为推动流域跨界水污染治理的健康发展，必须有效地协调好地方利益冲突，这就需要一系列策略上的革新。渭河流域在跨界水污染治理方面由于完善和构建了科层型利益协调机制、跨界水污染治理交易机制和跨界水污染生态补偿机制，这些策略的创新与选择既有效增进了流域政府间的合作，又能够减少流域水资源治理的负外部性现象。由于流域水资源的准公共物品属性，使得当前的政府主导模式和市场主导模式都存在一定范围内的局限性，跨界水污染的治理需要在政府主导下，由企业、社会组织和公民形成多中心网络治理模式，这样才能实现流域环境生态与经济社会系统的和谐、可持续发展的目的。
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责任编辑 周 荣
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