基于森林资源空间布局的河南省平原林业改革发展研究

来源:用户上传      作者: 唐卫平

　　摘要：河南省平原绿化到平原林业的转变过程经历了5个发展阶段，林业产权的变更相应经历了林业“三定”阶段、四荒拍卖阶段、市场化探索阶段和完善深化阶段.原创性、伴生性、兼容性、流动性是平原林改的主要特点，其核心内涵是真正让农民群众自愿参与，自发实行，自主决策，自我完善.河南省对平原林业改革发展机制进行了创新探索，提出了积极探索集体林权制度改革配套服务办法，促进林业的规模化发展；进一步放活商品林采伐管理，推动林业的产业化进程；鼓励组建林农专业合作组织，提高林业的组织化程度；加强对平原林业改革发展的财政支持等平原林业改革发展的对策建议.
　　关键词：平原林业改革；森林资源空间布局；集体林权制度改革；河南省
　　中图分类号：F316.23 文献标识码：A 文章编号：1671-3168（2011）03-0084-05
　　
　　Plain Forestry Reform and Development of Henan Province Based on
　　Forest Resources Spatial Distribution
　　
　　TANG Wei-ping
　　（Forest Inventory and Planning Institute of Henan Province, Zhengzhou 450045, China）
　　Abstract: The transition of plain afforestation to plain forestry in Henan has experienced five stages of development. Correspondingly the change of forestry ownership has gone through the stage of "three determinations", stage of usable barren lands auction, stage of marketization exploration and stage of marketization deepening and perfection. The main features of plain forestry reform are originality, accompanying, compatibility and mobility. The core meaning is: truly let the farmers voluntarily involve, self-implement, autonomously make decision, and self-improve. Henan province has made innovative exploration on the mechanism of plain forestry reform and development. Counter-measures as to actively explore the supporting services approach of the reform of collective forest right system to promote the development of large-scale forestry, further liberalize the management of commercial forest harvest, promote the process of forestry industrialization encourage the formation of foresters’ professional cooperative organizations, improve the organization degree of forestry and strengthen financial support to the development of plain forestry have been put forward.
　　Key words: plain forestry reform spatial distribution of forest resources collective forest tenure reform Henan
　　收稿日期：2011-03-24.
　　基金项目：河南省软科学研究计划项目“河南省林业发展空间布局研究”（082400410471）.
　　作者简介：唐卫平 （1967-），男，高级工程师.主要从事林业调查规划、林权制度改革工作.
　　
　　 河南省土地总面积16.7万 km【sup】2【/sup】，占全国土地总面积的1.74%.全省海拔低于200 m的平原和盆地约9.3万 km【sup】2【/sup】，占总面积的55.7%；平原地区涉及121个县，其中，平原县89个，半平原县19个，部分平原县13个.据河南省森林资源二类调查结果，全省平原地区林业用地总面积144.29万 hm【sup】2【/sup】，占总面积的14.64%.在林业用地中，有林地108.22万 hm【sup】2【/sup】，疏林地0.48万 hm【sup】2【/sup】，灌木林地8.03万 hm【sup】2【/sup】，未成林造林地8.82万 hm【sup】2【/sup】，苗圃地3.53万 hm【sup】2【/sup】，无立木林地0.29万 hm【sup】2【/sup】，宜林地14.79万 hm【sup】2【/sup】，林业辅助生产用地0.12万 hm【sup】2【/sup】；活立木总蓄积量13 282.01万 m【sup】3【/sup】；森林覆盖率11.14%，林木覆盖率16.81%.
　　河南省是我国传统的粮食生产大省，素有“中原粮仓”的美誉.伴随着河南平原绿化与平原林业的发展过程，平原地区集体林权管理制度一直进行着适应性、渐进式的变革.2007年以来，河南立足本省实际，把平原林改作为突破口，坚持把林改与林业生态省建设、保障粮食安全、促进农民增收、社会主义新农村建设紧密结合，积极探索符合平原林业发展的改革模式，走出了一条具有平原农区特点的林业改革发展之路. 1河南省平原林业的发展历程 1.1以营造防风固沙林为主的平原绿化初始阶段
　　1949年和1950年，河南省人民政府先后颁发了《关于保护林木暂行办法》，《河南省防风防沙林保护暂行办法》.在省农林局的领导下，睢杞、中牟等一批沙区林场相继建立，沙区群众经过3年奋战，在黄河故道沙荒地区营造5条大型骨干防护林带，全长520 km、宽1～2.5 km，总面积10.9万 hm【sup】2【/sup】，使近53.3万 hm【sup】2【/sup】农田免遭风沙之害，这便是驰名中外的豫东防护林.豫东防护林的出现，不仅有效地控制了风沙危害、保护了现有耕地，同时在昔日不毛之地出现了大型国营农场、园艺场，扩大耕地1.3万 hm【sup】2【/sup】. 1.2以“四旁”植树为主的平原绿化初级阶段
　　20世纪60年代，河南省在沙区造林取得巨大成效的基础上，提出了大搞平原“四旁”植树，把沙荒造林进一步扩大到“四旁”植树.这个时期，豫东平原初步形成了以骨干防护林带、“四旁”植树和农林间作为骨架的平原绿化的雏形，并在一些地方产生了明显的生态、经济和社会效益，为平原绿化的进一步发展奠定了基础. 1.3以农田林网建设为主的平原绿化综合治理阶段

　　20世纪60年代后期到70年代，河南省一些平原农区把耕地进行路、渠、田、林、电统一规划，综合治理，营造高标准农田林网，做到路林排灌电五配套，创造了田成方、林成网、窄林带小网格的新型农田防护林网，把农田防护林建设推进到了一个新阶段.这种形式把植树造林作为一项农业防护工程，与农田基本建设紧密结合起来，实行水、田、林、路统一规划，风、沙、早、涝、碱综合治理，具有占地少、效益高、群众乐于接受等优点.1977年9月，第一次全国平原绿化会议在河南省召开，并在全国推广河南省的平原绿化经验.会后，河南省明确提出了到1980年基本实现“四旁”绿化和农田林网化的目标，平原绿化规模开始向乡乡连片、县县连片乃至地区连片的方向发展. 1.4以多林种、多类型相结合的平原绿化体系化建设阶段
　　
　　 从20世纪80年代起，河南省平原绿化的内容进一步丰富，在继续建设完善农田林网建设和“四旁”植树的同时，积极推广新郑、禹州等地的农林间作经验.从1981年开始，小片速生丰产林开始上马，为平原绿化增加了新的内容，一个以农田林网化为中心，包括农林间作、“四旁”植树、速丰林建设的平原绿化建设在全省普遍展开.1988年，省委、省政府提出了“在3年内实现全省平原绿化，力争率先达到平原绿化达标省”的目标.到1991年底，全省94个平原、半平原县和部分平原县全部达到部颁《华北平原县绿化标准》，在商丘、周口等较大范围内初步形成了包括多林种、多类型、多层次的平原绿化体系.同时，早期栽植的树木已陆续进入成熟采伐期，木材加工厂、木材交易市场如雨后春笋般涌现.平原绿化不仅成为平原生态防护工程，而且还成为广大群众脱贫致富、振兴农村经济的重要产业. 1.5以扩建平原农区综合防护林体系和平原林业产业体系、推进城乡绿化一体化为标志，城乡绿化一体化发展的高级平原绿化阶段
　　
　　 1991年和1992年，林业部先后2次选择河南省禹州、睢县、鹿邑和息县等14个县作为“高级平原绿化试点县”，把全国平原绿化推向一个新的阶段.各县坚持“巩固、完善、提高、创新”的方针，围绕建立比较完备的林业生态体系和发达的林业产业体系的目标，因地制宜、科学规划，合理调整林种结构，城乡绿化一体化推进，为全省高标准平原绿化建设探索出了一条成功之路.2000年，省政府印发了《河南省县级平原绿化高级标准》，并组织编制了《河南省高标准平原绿化工程建设规划》，明确了各市、县工程建设任务和完成时限.随后，全省平原县（市、区）投入了轰轰烈烈的平原绿化高级达标创建活动，造林面积逐年增加，造林质量显著提高.2006年，全省平原县（市、区）全部达到平原绿化高级标准.
　　与此同时，平原地区商品林和多种经营迅速发展，林木资源极大丰富，以林纸、林板一体化为龙头，以林粮、林牧、林经间作，多业并举的平原林业产业初具规模.平原绿化逐步多功能化，从单纯发挥防风固沙、绿化美化、保障粮食安全等生态功能，扩展到促进地方经济发展、优化产业结构、增加农民收入等经济功能和社会功能，取得了农民得利、社会得绿，资源增长、林茂粮丰的良好效果，实现了平原绿化向平原林业的历史性转变. 2河南省平原林改的主要特点
　　与平原绿化向平原林业的发展转变过程相适应，改革开放以来，河南省平原地区林业产权经营方式也经历了“分与统”、“放与收”的多次调整.从20世纪80年代以落实责任、统分结合为主的林业“三定”，到90年代以“四荒”拍卖、有偿流转为主的营造林机制创新；从90年代末20世纪初以鼓励大户承包、发展非公有制林业为主的市场化探索，到近年来以明晰产权、规范流转为主的集体林改，每一次变革都是与当时国家政策的变化和经济社会发展的需求相适应的.在这个曲折的、渐进式的改革发展过程中，形成了独具特色的改革模式、基本内涵和推进策略，使平原地区集体林权制度得到不断完善. 2.1原创性
　　农村实行家庭联产承包责任制后，基于经济利益的考虑，村组逐渐将责任田周边的林子分包到户，经营方式由集体经营转变为农户个体经营，这个分户经营的过程是广大群众的一种自发行为，政府开始是观望或者默许，后来才进行必要的引导和规范.20世纪90年代后期特别是《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》出台后，在国家优惠政策的推动下，全省各地积极开展营造林机制创新，采取拍卖、承包、租赁、股份、合作等多种形式，鼓励和支持社会各界投资林业，大力发展非公有制林业，全省涌现出一大批造林大户和各类营林公司，大户造林、公司造林、合作造林成为造林绿化的主力军，全省非公有制造林占造林总面积的70%以上，实现了林业经营业主得利、农民受益、社会得绿三方共赢.无论是分林到户、大户承包，还是合作造林都是广大农民群众的原创，都是在各地具体做法的基础上加以总结、提炼形成的. 2.2伴生性
　　每一次林权制度的变革都不是孤立的，都伴随着平原林业管理体制的创新.十一届三中全会后，农村实行家庭联产承包责任制，平原绿化中遇到了土地分户经营和林网统一规划的矛盾.新郑创造了“统一规划，树随地走”的模式，实现了在土地分散经营条件下统一规划林网的新突破.林业“三定”时期，省政府批转了《关于建立和完善林业生产责任制的意见》，造林由社队林场发展用材林的单一模式变为国家、集体、个人一齐上，用材林、防护林、经济林一起抓，实行林业生产承包经营责任制，涌现出一批林业专业户、重点户，平原地区的集体林权开始向农民转移.《河南省十年造林绿化规划（1990～1999）》实施后，全省围绕“增资源、增效益、增活力”的目标，加快集体宜林荒山荒地造林绿化步伐，社会闲散资金开始进入林业建设领域，为集体林业发展注入了活力，巩固了集体林业的地位，扩大了集体林业规模；1999年《河南省林地保护管理条例》的颁布实行，稳定了集体林权，保护了林业经营者的合法权益，促进了社会主义市场经济条件下集体林的承包经营.进入21世纪，《绿色中原建设规划》实施，把林权改革作为创新体制的主要内容，推广“不栽无主树，不造无主林”的经验和成功做法，激发了全社会造林绿化的积极性，开创了集体林业投资主体多样化、产权多元化的新局面.2006年以来，破解“三农问题”已成为国家政策的重中之重，工业开始反哺农业，农业在国民经济中的位置得到提升，随着中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》的颁布，新一轮的林权改革在全省如火如荼地展开，产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效的现代林业产权制度逐步建立完善. 2.3兼容性
　　新中国成立以后，山区林业产权制度经过了土地改革、初级合作社、高级合作社和人民公社、林业“三定”等几次大的变革，对林业造成了巨大的冲击；平原地区也有同样的经历，然而由于平原地区天然林较少，过去以采伐为主的时代对平原林业影响较小.市场化阶段后，山区是以强制性变迁为主开展林权制度变革的，平原更多是诱致性变迁.同时，平原地区的林地比较分散，可利用林地在1998年土地延包及四荒拍卖时大多已采用“树随地走”的形式分到了农户，或以招标拍卖的形式进行了确权.由于平原林业的特殊性及平原与山区林权制度的基础和产生背景的不同，使得平原地区在林改模式上呈现多样化、兼容性的特征，主要表现在： 2.3.1统分并存
　　平原地区人均林地面积少，林业收入占农民总收入比重低，农民对林地的依赖性不强，对农民而言，由于相对收益低，加之担心市场价格和采伐问题，所以对林权改革热情不高，尤其是对需要前期投入巨大、后期管理困难的荒滩、荒沟和废弃地，绝大多数农户无力开发，积极性不高，造成均分不彻底，更多的是向大户集中，形成另一种形式的“统”. 2.3.2农林互补

　　平原地区林业种植和农业种植有着明显的冲突和互补关系，这种相互矛盾又相互依存的关系，决定了平原林改在时限上的兼容性.在“四荒”地上造的林，由于立地条件相对较差，一般承包期限相对较长；通道绿化大部分是在通道两侧的农地上造的林，由于边际效应、以耕代抚等原因，树木生长迅速，承包期相对较短.平原地区林改确权到户的年限一般以一个树木生长周期为限，尽管没有达到国家规定的70年，但农民在一个经营周期过后，在是否继续承包上有优先选择权，这实际上也是在“林权长期稳定”原则下的一种更切合实际的做法. 2.3.3生态和产业兼顾
　　平原森林既是保护农田免遭风沙等自然灾害侵袭的主要防护屏障，又是速生用材林、工业原料林和名特优新经济林的主要生产基地，具有生态公益林和商品林的双重属性.在耕地固化的情况下，林地是开展多种经营的重要基础. 2.4流动性
　　平原林业的流动性是农村土地经营的重大突破，有效解决了林业生产周期长、农村发展融资难等问题，既盘活了林业资源，又搞活了农村金融.产权改革带动了森林流转，而流转必然带来利益的调整.平原林改确权到户的年限一般以一个林木生长周期为限（一般10～15 a），第一轮承包到期后，林农基本达到了预期收益目标，既得利益得到了有效保护.由于看到了承包林地的收益，在随后进行的第二轮拍卖、承包中，标的价格随着参与竞标的人数增加而相应提高，全省平原地区离村庄较近的沟河路渠旁大多采取树坑拍卖的方式，平均每个树坑10～20元，条件好的地段最高达40多元.因此，平原地区的林权制度改革兼顾了各方利益，在增加农民林业收入的同时，林业经营主体的经营积极性不断提高、经营水平不断上升，集体经济不断壮大，这是一个各方利益都得到改善的帕累托改进过程. 3河南省平原林业改革发展的探索与创新 3.1在生态建设与产业发展的结合上积极探索
　　1）规划上统筹.将平原地区分为一般平原农业生态亚区、风沙治理亚区、低洼易涝农业生态亚区3个生态亚区，分区施策，分类经营.
　　2）资金上倾斜.省、市、县三级分级建立政府主导和市场调节相结合的投资保障机制.从2008年起，5年内省级财政安排的林业生态建设资金达到44.1亿元.对重点生态工程，省里给予补贴；对重点产业工程实行市场化运作；对生态与产业兼顾的生态能源林等建设实行政府主导下的政策性引导扶持机制.
　　3）政策上支持.河南省政府先后批转了《关于加快林业产业发展的意见》和《河南省林业产业2020年发展纲要》，河南省委、省政府还出台了《关于促进农业增产农民增收的实施意见》和《关于加快黄淮四市发展若干政策的意见》.各地认真贯彻落实省委、省政府的重要决策部署，着力加大对林业产业发展的政策支持力度，放宽林木采伐政策，降低育林基金征收比例. 3.2在造林与流转的结合上积极探索
　　1）创新造林机制.改革营造林和种苗资金补助使用办法，把资金安排与项目建设实施情况和验收结果挂钩，实行“以奖代补”，改工程补助资金为工程奖励资金，改下达项目的同时下达资金为检查验收合格后拨付资金；改分工程单项核查为所有林业生态工程统一抽样，综合核查，并与稽查结合，实行跟踪问效；改林木休眠期核查为林木生长期核查，核查面积由原来上报造林面积的10%增加到15%.
　　2）突破流转瓶颈.其一是探索林地林木流转办法.依托河南省林业调查规划院成立了森林资源资产评估机构.出台了《河南省森林资源流转管理办法》，为规范森林资源流转行为，保障流转双方的合法权益提供了法律依据.其二是规范活立木交易.在对全省活立木存量和交易情况进行充分调研的基础上，对现有的6家活立木交易市场的经营方式和交易行为作了统一规范.其三是建立林权交易市场.在推进全省森林资源信息系统建设的基础上，拟在漯河市建设交易范围主要涵盖豫中南地区的林业要素交易市场. 3.3在公平与效率的结合上积极探索
　　1）确保均权均利到户.对效益高、管理方便的农田林网和农民承包地地头树木，实行人人参与、户户有份、树随地走的平等均分方式，充分满足农民群众对经营林业的渴求；对效益较好、开发成本较低的路旁、渠旁林木，本着先村内后村外的原则，在满足本集体经济组织内部成员对林地需求的基础上，剩余的对外发包，并通过对发包收入的分配，使没有承包的村民得到经济补偿；对前期开发成本高、个体农民无力开发经营的荒沟、荒滩，采取公开竞标的方式对外发包，通过对发包收益的分配，保证村民以货币形式实现对集体林地林木的权利.2）做强龙头带动.重点培育濮阳龙丰、焦作瑞丰、新乡新亚、黄河林业、华森实业等十大龙头企业，依托林产品加工区做大产业集群；重点培育灵宝苹果、鄢陵花卉、固始柳编、开封桐木产品等林产品品牌，辐射带动一大批林产品生产专业村，形成龙头带基地、基地连农户的林业产业化经营格局.
　　3）放手多种经营.采取措施引导农民发展林下种植、林下养殖、林产品加工等多种经营，在全省推广林粮、林菜、林药、林牧、林草、林禽、林菌等种植养殖模式，最大限度地发挥林地效能.濮阳市2008、2009两年累计发展林下经济1.17万 hm【sup】2【/sup】，产值达14.5亿元. 3.4在管理与服务的结合上积极探索
　　1）真正简政放权.2008年底，河南省政府发出《关于切实做好集体林权制度改革林权登记发证工作的通知》，对在林改中通过家庭承包方式取得林地经营权和林木所有权的本集体经济组织的农户免费发放林权证，仅此一项就可为林农减负6 000多万元.
　　2）强化贴心服务.组织编写了林业生态工程主要造林模式和优良树种技术手册，向广大林农推广优先发展的优良树种（品种）和造林模式，筛选出适宜推广的育苗、抗旱造林、丰产栽培、林木病虫害防治等180项实用技术，编印了《林业实用技术汇编》免费向林农发放.
　　3）注重能力建设.2007年下半年投资9 800多万元，组织开展了全省森林资源二类调查.在国家林业局的支持下，成立了河南省森林航空护林站，省市县三级筹资3 000多万元建立了森林资源数据管理中心.在漯河市筹建了豫中南林业有害生物天敌繁育中心，防控范围可覆盖黄河以南12个省辖市. 4加快平原林业改革发展的对策建议
　　随着集体林权制度改革的不断深入，河南省平原林业进入快速发展时期.下一步应重点解决如何通过林改巩固已有的林业建设成果，如何确保林业经营者的收益权、增加林业综合效益，如何建立推动林业持续稳定发展的长效机制，如何尽快建立现代林业运行机制等问题. 4.1积极探索集体林改配套服务办法，促进林业的规模化发展
　　
　　 制度经济学把具体制度分为基础性制度安排和次级制度安排.目前采取的家庭承包模式相当于基础性制度安排，解决的是公平问题，在此基础上引导、规范次生制度安排，逐步解决效率问题.主要包括建立规范完善、功能齐全的林权交易服务中心，引导和规范单家独户经营向联合经营、集约经营发展，形成规模经济.制定林权抵押贷款的具体实施办法，金融部门应推出适合林业生产周期长、效益慢特点的金融服务产品，探索建立林业政策性保险办法等.建议国家通过建立林业贷款贴息基金、森林保险基金等办法给予支持，并协调金融保险等有关部门出台落实金融支持林业改革发展优惠政策的具体办法. 4.2进一步放活商品林采伐管理，推动林业的产业化进程
　　
　　 林木产权明晰以后，农民群众和各类林业经营者的采伐要求与国家计划采伐指标的矛盾更加突出.在当前林木资源极大丰富，林木已经或即将进入采伐更新期的情况下，需在坚持森林采伐限额管理制度的基础上，进一步探索放活对商品林采伐的限制，满足速生丰产林采伐需求的具体办法.建议进一步放活林木采伐管理，尤其是要针对平原林业的特点，制定既有利于林业资源增长，又能确保农民增收的平原地区商品林采伐管理办法，实现越采越多，永续发展的目的. 4.3鼓励组建林农专业合作组织，提高林业的组织化程度
　　
　　 随着平原林业的快速发展，农民和各类经营者迫切要求建立自己的行业协会或专业合作社，使各种有利于林业生产的要素都参与到林业经济活动中来，实现林业生产各个环节的分工协作和信息共享，从而形成共同闯市场的集团优势.鼓励和引导各类林业经营者组建林农专业合作社，在实现专业化经营上做出努力，积极引导林农以资金、技术、亲情等为纽带，自愿组建家庭联合经营、股份制等形式的新的林业经营实体扶持各类林业专业合作组织，把千家万户的小生产与千变万化的大市场连接起来，提高林业的组织化程度，增强抵御市场风险的能力，最大限度地增加农民收入.建议有关部门要从资金、税收、技术及项目安排等方面给予大力扶持，在农民林业专业合作社开展林业生产、加工、流通、服务等涉林经济活动方面出台一些优惠政策. 4.4加强对平原林业改革发展的财政支持
　　加强中央对集体林权制度改革的财政支持，出台财政转移支付政策.比照农村税费改革的做法，尽快出台林改财政转移支付政策，把扶持种粮的各种优惠政策延伸到林业上来.建立常规化的林木良种优质种苗补贴、造林成本补贴制度，加大对农民直接补贴的力度.研究完善林产品加工税收政策，促进林产品精深加工健康发展，支持森林食品和森林药材、林副产品采集等适合农村特点的林业产业发展.中央和地方财政要增加林业产业化专项资金，扶持发展特色林业产业，支持龙头企业开展技术研发、基地建设. 参考文献: ［1］王新清，孔祥智，郭艳芹，等.制度创新与林业发展 ［M］.北京：中国人民大学出版社，2008. ［2］江机生.中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见辅导读本［M］.北京：中国林业出版社，2008. ［3］杨朝兴.林业发展区域布局的原则与取向研究―以河南省为例［J］.安徽农业科学，2010，38（10）：5404-5405. ［4］国家林业局.集体林权制度改革实践100例［Z］.2009：144-146. ［5］程云行.论集体林区林地产权制度变迁的路径［J］.世界林业研究，2005，18（4）：76-79. ［6］姜雪梅，李凌，徐晋涛.林权制度改革对平原地区林地经营模式影响分析［J］.林业经济，2008（10）：34-35.

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