农村宅基地“三权分置”的制度供求及其经济社会影响

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　　摘要：农村宅基地制度改革是“三块地”改革（即集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度改革、土地征收制度改革）的重要内容，影响“三块地”改革的整体成效。文章从城乡居民的视角阐释农村宅基地“三权分置”的制度需求，从中央与地方两个层面分析农村宅基地的制度供给，并分析农村宅基地“三权分置”可能带来的经济影响和社会影响。农村宅基地制度改革应回应农村居民和城市居民的制度需求。中央政府要着力于产权体系的构建和法律法规的制定，保障制度供给的稳定性和前瞻性。地方政府可根据地方自然、经济、社会等方面条件，在遵守上层法律法规的前提下大力自主创新。农村宅基地“三权分置”的经济影响包括对农业产业的影响和对非农产业的影响。前者通过释放使用权保留资格权，以产权体系重构方式代替“以严治乱”方式，推动乡村内生发展。后者带来发展机会与资本的结合，成为推动乡村外生发展的动力。农村宅基地“三权分置”的社会影响包括有利于提高农村宅基地利用效率、改变宅基地的空间布局，推动乡村人口结构与人口质量的改善，促进乡村产业变化、土地利用变化和乡村住房市场发展。文章提出完善农村宅基地与农房流转市场，实现城乡要素流动;支持以农村宅基地、农房转让或租赁开展多产业经营;对农村宅基地“三权分置”政策实施睛况进行阶段}生评估等建议。
　　关键词：农村宅基地;三权分置;制度供给;制度需求;乡村治理
　　中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2019）02-0055-07
　　农村宅基地改革是“三块地”改革（即集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度改革、土地征收制度改革）的重要内容，影响“三块地”改革的整体成效。“农村宅基地”是中国居住用地的独特概念，也可称为地基。对农村宅基地的认知与界定是一个发展的过程。早期城市中住宅所占地基也被称为宅基地，后因农村与城市分割管理体制以及城市土地国有化导致城市中的宅基地一说消失，转称为住宅用地使用权，而农村宅基地则被保留下来。农村宅基地是指农民建房所用的土地，所有权属于农村集体经济组织。2018年中央一号文件首次提出实施农村宅基地“三权分置”，并区别于农地“三權分置”。前者是指宅基地的所有权、资格权和使用权分置，后者是指农地所有权、承包权和经营权分置。农村宅基地“三权分置”就是要放活宅基地和农民房屋使用权、盘活农村集体建设用地。而农地“三权分置”则是放活经营权，核心要义在于赋予经营权应有的法律地位。近七十年来，农村宅基地被严格限制交易，包括买卖、租赁、抵押等被取消或转为地下，即使交易完成也不受法律保护。目前，中国经济社会正处在发展转型过程中，从农村与城市的分割管理体制转换为城乡融合发展的管理体制，亟需推动制度建设以满足城乡社会与经济发展的现实需求。文章从城乡居民的视角阐释农村宅基地“三权分置”的制度需求，从中央与地方两个层面分析农村宅基地的制度供给，并分析农村宅基地“三权分置”可能带来的经济影响和社会影响，以期为农村宅基地“三权分置”实践提供科学参考。
　　一、农村宅基地“三权分置”的制度需求与制度供给
　　（一）农村宅基地“三权分置”的制度需求
　　1.农村居民对宅基地的制度需求。制度需求，是指在一定时期内社会个体、团体或组织所需的制度数量和质量的总和。对农村居民而言，其对农村宅基地的制度需求就是保障宅基地使用权，可以获得基于宅基地使用权和房屋所有权的收益权和处分权等权能。农村居民具有多种职业形态，存在非农业的农村居民，其对宅基地的权利需求和从事农业生产的农村居民的制度需求必然存在差别。就非农的农村居民而言，其生产、生活与农业没有多大关联，与土地的联系仅取决于对宅基地的占有、使用、收益和处分之权利。对以务农为主的农村居民而言，其生产、生活与农地利用紧密关联，农业生产受到耕作半径的影响，因而，务农的农村居民不仅要考虑宅基地的占有、使用、收益和处分等权利，而且要考虑宅基地与承包地之间的距离。按照现行的宅基地管理制度，农村居民实行一户一宅的政策，农户的宅基地财产权利的实现会因其家庭特征的差异而采取不同的实现方式，包括抵押、流转、退出等方式。基于对财产权实现的需求，绝大多数的农村居民都期盼以农村宅基地使用权和农房所有权进行抵押贷款，以满足非农生产和农业经营的资金需求。赋予农村宅基地和农房可交易的权利是国家在农民财产权保障方面必须完成的重要工作。因为当财产权被限制成不可交易之客体时，财产权就没有实际经济价值。
　　农村居民可从集体经济组织获得宅基地使用权，缺乏从其他农户那里购买、租赁宅基地或农房的动力。为了满足交易双方的需求、实现宅基地使用权和农房的客观经济价值，须开放农村宅基地使用权的转让市场和农房买卖市场。宅基地使用权的设定和交易应按照土地规划、村庄规划和用途管制的要求来完成，即采取土地用途管制或空间用途管制来管理农村宅基地使用权和农房所有权交易市场。这不会威胁到农村土地用途管制，而会更加规范国土空间用途管制，对发展非农建设用地市场有巨大的推动作用。有关农村宅基地和农房所有权、使用权交易的歧视性法律规章要适时修改，才能更好地推动城乡人口互流，服务乡村振兴战略，实现城乡融合的目标。
　　2.城市居民对农村宅基地的制度需求。2017年中国城镇化率达到58.52%，城镇常住人口达到81347万人，比2016年增加了2049万人。据有关机构对中国人口高峰期的预测，2030年中国人口总数将达到14.5亿人，随后进入人口出生数小于人口死亡数的负增长阶段，直到2050年左右人口总数才能稳定下来，总数稳定在10.5-11亿人。从过去数十年的发展来看，限制城镇居民购买农村宅基地和农房的政策并没有取得多大实效。城镇居民可以通过以短期或长期租赁（一次最高不超过20年），来完成对农村宅基地或农房的实际占有和使用。笔者的观点是，只要这种租赁可以带给转出户收入增长，实现人口回流和产业兴旺的目标，都符合社会发展趋势和乡村振兴战略的要求。 　　从20世纪80年代中国实施土地有偿使用制度改革以来，国家财税总量得到极大增长，不仅为国家的基础设施建设提供了巨额资金，而且为市场化的住房供给改革提出了现实需求，助推城市房地产市场的繁荣和城市居民住房财产的增加。在新时代，推动城乡融合过程中，可利用宅基地制度改革引导城市高素质人口回流乡村，提高乡村振兴可能性。从城市居民一方来看，其内部也存在分层，不是所有的城市居民都愿意到农村购置现有宅基地或农房，不是所有的城市居民都愿意从事农业生产或分时农业，预计可以回流到农村的人口实际数量有限。城市居民到农村居住，进入一个完全陌生的环境，与传统的乡土熟人社会相比，陌生的人际关系给到乡村购买或租赁宅基地使用权、农房所有权或使用权的城市居民带来的还有非享受的一面。当购房者不能安守其住房时，其住房财产权利的保有会受到意外的侵害。鉴于城市居民的分层以及城市居民转入乡土社会易产生陌生感，城市居民到农村购买或租赁宅基地使用权、农房所有权或使用权不会出现爆发式增长。加上土地利用规划、土地用途管制和村庄规划限制，农村宅基地等非农建设用地不会出现增长，仅是对存量建设用地的再开发与利用，对现有农村房屋的整修与翻新、再造，可以实质性地促进农村存量资产的保有和增长。
　　（二）农村宅基地“三权分置”的制度供给
　　1.中央政府供给。中央政府是农村宅基地制度供给的重要主体，其制定的政策制度在全国具有普遍的效力。20世纪50年代，国家通过《中华人民共和国土地改革法》明确了农民享有土地所有权，兑现了“居者有其屋、耕者有其田”的庄严承诺，但之后的《高级农业生产合作社示范章程》否定了原来农民土地私有权利，转为合作社集体所有制。对农民所有的宅基地，作出特殊规定，即仍归农民个人所有。这种所有权和使用权合一的制度安排，使得宅基地的买卖、出租、继承、流转等交易都是被许可的，也有国家颁发的土地房产所有权证书来予以保障。1962年的《农村人民公社工作条例修正草案》将宅基地的所有权和使用权正式分离，农民不再享有所有权，仅保留使用权，且限制宅基地出租、买卖的权利，仅社员的权利得到一定程度的保障。这种制度设计，仅是为了满足人民公社的需求，而不是农民群众的需要，更不符合社会实际需求，为后来很多涉及宅基地、房屋等的产权纠纷埋下导火线。因国家对农村土地管理缺乏统一完善的制度体系，1980年以后，农村中乱占土地建房的现象没有得到及时地遏制，导致了建设占地失控的严重后果。为此，国家依据《村镇建房用地管理条例》实施了建房审批制度，明确了农民买卖宅地基、出租住房的惩罚性规制。从整体来看，人民公社时期建构的宅基地集体所有制通过国家宪法的方式进一步得到加强。20世纪90年代，国家开始尝试宅基地有偿使用制度改革，确实取得了以经济措施管理农村土地的实效，但因这一制度一定程度加重了农民负担又被新政策规定所代替，宅基地使用在2000年后又恢复了无偿分配的制度。2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。可以预期，农村宅基地有偿使用制度将会在较短时间内重新实施，以带动乡村人口、产业、社会等方面的发展。宅基地“三权分置”的政策创新回应了乡村振兴战略，国家希望宅基地“三权分置”能够给乡村旅游、乡村人口、乡村土地等方面带来改变。
　　2.地方政府供给。地方政府在农村宅基地制度供给方面能够选择的范围相对较小，最主要的工作是根据地方土地资源状况制定符合上级政策规定的具体占地标准。各省市甚至一省之内因为地区经济发展、产业结构、人口总量等方面的差别，会被赋予不同的宅基地管理权限，给予特殊的地区优惠政策。同样是宅基地制度改革试点，有的试点县区市做得比较好，要看地方政府是否真心想改革，是否有经济实力作支撑，是否考虑农民等利益群体的要求。目前，各地的改革探索取得一定成效但与城镇居民、农村居民所期待的农村宅基地制度变革仍有差距。地方应采取城乡融合发展的方式，允许城镇人口转入农村，允许资本对农村产业的介入，形成农业高效发展、农民收入稳增的良好局面。譬如，重庆的“地票”制度、天津的“宅基地换房”、嘉兴的“两分两换”等均面临经济负债压力，如果没有政府前期资金投入，工作就没法启动。这三种宅基地改革实践模式都没有体现出较大的推广价值。实施农村宅基地“三权分置”应通过稳定与放活两策略来凝聚农村土地改革的共识，通过突破流转范围的障碍来增加走出改革困境的可能性，通过丰富宅基地的权利体系来增加农民的财产性收入，通过城乡统一的土地市场建设来激发农村市场活力，增加农民以要素来改变资产禀赋的机会。笔者认为浙江义乌市的试点经验值得借鉴。义乌市2015年被列入宅基地改革试点地区后，积极推动理论创新和实践探索，出台《义乌市农村宅基地制度改革试点实施方案》提出宅基地的控制标准、宅基地的分配模式，探索了宅基地的初始分配公平和新增成员的公平问题，实施宅基地所有权、资格权和使用权三权分置制度。從实际成效来看，2017年义乌市累计拆除旧房1744户，减少建筑占地17.95万m2，30个村已开工改造。村集体从宅基地退出复垦中获得集地券收益7.81亿元，有偿使用费9.5亿元，入市获利0.7亿元，留地安置货币补偿1.25亿元。据估计，义乌全市有宅基地20余万宗，土地制度改革后按平均每宗50万元推算，全市可盘活资产1000亿元。若全部激活可为农村发展、乡村振兴提供新动能。
　　二、农村宅基地“三权分置”的经济影响
　　（一）农村宅基地“三权分置”对农业产业的影响
　　农业产业必须根据社会需求作适时调整，通过产业结构优化、产业质量升级、产品品质改善等措施完成现代农业转型。可按工业的办法来组织农业生产经营，实现各种生产要素的优化组合，推动农业专业化、规模化生产和产销一体化等目标的实现，用现代农业科技装备农业，改造传统农业形态与生产流程，增强农业的市场竞争力。在农村宅基地“三权分置”下，农户因转出宅基地的权能而离开农业、离开农村，农业劳动力数量减少，必对农业生产中劳动力投入产生影响。到农村转入宅基地使用权的主体，其看中的是宅基地的非居住功能，期望能从转入宅基地的经营或使用中获得更大的经济利益。转入宅基地的主体，可能有一部分会投入资本开展农业经营，创新农业经营模式，带来农业发展的新机遇。农村宅基地“三权分置”有利于农业经营企业进入农村租赁农房，发展农业物流与交通运输业。农户转出宅基地的使用权可获得出租收入或转让收入。农业企业利用宅基地建设生产车间，加工农产品销往城市地区，可增加农业生产的多样性，更多地分享农产品价值链上的价值增值。可见，农村宅基地“三权分置”可以提高农户应对市场风险的能力，通过释放使用权保留资格权，以产权体系重构的方式代替“以严治乱”的方式，对推动乡村内生发展、提振乡村人气、破解乡村衰败难题等起到积极作用。 　　（二）农村宅基地“三权分置”对非农产业的影响
　　农村的非农产业多为农村资源性产品的再加工及销售等业态。发展农村的非农产业，需要充分认知地区的资源禀赋、地理特征和竞争优势，应充分利用优势资源，引入社会资本，创新非农生产模式，降低非农产业发展带来的环境代价损失。产业的发展离不开土地的支持，任何产业都需在空间上合理布局，综合考虑企业布局或产业布局的各方面条件，才能增加发展非农产业的成功率。从农村宅基地“三权分置”与农村非农产业发展的关系来看，农村宅基地“三权分置”后，可能带来外来资本对农村现有的闲置宅基地和农房资源进行改造、利用和开发，特别是历史悠久、特色鲜明的乡村小镇因其特有的物质或非物质资源，对外来城市居民有很强的吸引力，能够带动乡村旅游业的发展。
　　农村宅基地“三权分置”可以有效盘活闲置的宅基地资源，对农村房地产市场的发展也起到带动作用。对成片闲置的农村宅基地或农房，可以考虑将宅基地使用权以集中打包的方式，在一定期限内例如以20年为限转给具有开发实力的旅游发展公司，或者考虑农村集体与企业合资、利益共享、风险共担的合营方式来实现闲置宅基地或农房的再利用，达到提振乡村人气的目的。当前，农村住房绝大多数为农村居民自住，降低了农房的财产性功能实现的可能。预期通过农村宅基地上的房地产开发，或者说对“三权分置”下的宅基地使用权的挖掘与利用，可以增加农村非农产业发展的机会，不仅是乡村旅游业的兴旺发展，还可以是乡村手工业、农产品加工业、交通运输业等行业的增长。外来资本注入是农村宅基地或农房再利用的必要前提，无论最终是以哪种非农产业为方向，宅地基“三权分置”带来的发展机会与资本的结合都会成为推动农村外生发展的动力，对乡村的产业多元化、产业兴旺、乡村就业等产生重要影响。
　　三、农村宅基地“三权分置”的社会影响
　　（一）农村宅基地“三权分置”对土地利用的影响
　　农村宅基地“三权分置”下，宅基地所有权不变，农户的资格权保留，但使用权放活，通过放活宅基地使用权，可以激发社会资本进入乡村改造传统民居的动力，特别是地方特色浓郁、自然风景优美、文化底蕴深厚的乡村，吸引社会资本参与开发的能力更强，预期回报率较高。对废弃宅基地、破旧农房的处置，需政府加大投入实施土地综合整治，借助国土空间用途管制和用途置换来实现财富的转移与增长。“三权分置”对宅基地利用的影响是多样的，这种多样性与宅基地所处的交通区位、周边景观、乡村文化、资源禀赋等有紧密的关系。对具有改造和重塑潜力的农村宅基地或农房，可放开宅基地使用权的转让，让资本与土地结合，复兴乡村产业与居住社区。对没有改造价值的村庄，除了可利用增减挂钩政策之外，还可以采取任其自然“衰败”的方式来淡然处之。边远农村或地处高山的宅基地复耕不具有实质性的耕作价值，只能算是完成了补充耕地数量的任务。因此，要科学合理运用差别化的政策处理“三权分置”下的农村宅基地。可行的路径是，在严格国土空间用途管制的基础上，用市场的方式来配置稀缺的宅基地资源，要注重保护乡村自然景观和传统农耕文明的传承，科学规划乡村产业用地，利用现有农村宅基地或农房改造为旅游度假的好去处。例如，发展农品采摘、乡村别院、农家乐等商业模式，扩展农村宅基地的使用功能，增加资本投入方和农村集体组织的经济收入。在符合土地利用总体规划对建设用地规模控制的要求下，乡村空间的布局完全可以按照产业化经营的角度来设计，保障农村土地利用不因宅基地“三权分置”而变差，耕地不因宅基地“三权分置”而减少。
　　（二）农村宅基地“三权分置”对人口集聚的影响
　　乡村振兴需要产业，更需要人才，应以产业和人才实现文化、生态和组织的振兴。乡村振兴要地、要钱、要人，要城乡融合、产业融合，要基础设施、公共服务均等化。农村的土地是既有的，有大量闲置的宅基地和农房。农村需要人才，这是乡村振兴的关键之一。农村宅基地“三权分置”可以助力提升衰败乡村的人气，允许外来人口在乡村租赁或购置农民的房屋，必然会使得原有农村人口的结构发生变化，进而影响乡村的文化传承与融合创新。从土地权利与人口流动来看，农村宅地基“三权分置”解决了拥有宅基地资格权的农户对财产担忧的问题，而使用权的可流转为乡村的人口流动带来了可能，也为与人的流动相伴随的产业发展提供了机会。当前，关于“三权分置”下农村产业的可能变化的讨论，主要聚焦在农村宅基地“三权分置”会带来农村住房的短期流转或长期租赁，对发展乡村观光、乡村旅游起到重要支撑作用。笔者认为，允许农村宅基地使用权流转，在很大程度上赋予了农房一并流轉的可行性，解决了旅游企业利用农村土地建造房屋必然突破土地用途管制、土地利用计划与建设用地指标约束等方面的问题。一方面旅游企业利用现有的农村宅基地或农房做旅游产品设计，例如，营造乡村民宿、修整田园风光、制作农家美食等;另一方面外来游客的到来使得乡村人气更快集聚，对形成多元的乡村文化、增加旅游体验大有帮助。从产业结构与人口流动来看，农村也有一二三产业，也存在三产融合需求。农村发展需要产业的支撑，而产业发展需要人才。人才是城乡双向流动的，农村也需要建立人才市场，也需要做好人才引入机制和人才支持计划。正如农业农村部余欣荣副部长所言，要发挥党管人才的政策引领作用，推动了解农村、熟悉农民、研究农业的人才更好地服务农村与农业发展。对到农村的人才要有住房保障，而宅基地“三权分置”正好满足了这种现实需求。当前我国城镇常住人口已经达到58.52%，农村常住人口为41.48%，我国农民工总量为2.86亿人，其中外出农民工达到1.72亿人，农民工的户籍与住地分离导致了农村宅基地的大量闲置浪费。正因为如此，农村宅基地“三权分置”为发展乡村旅游、返乡下乡人员创新创业提供了必要的宅基地和农房支撑，满足了其发展产业、享有生活、带动周边发展等多方面的要求。笔者认为，农村宅基地“三权分置”的政策目的在于，一方面促使愿意进城的农民或农户进入非农产业，加快国家城镇化进程;另一方面给予愿意深入农村、发展农村的非农民留在农村的机会，带动农村产业与农村人口的结构转型。农村宅基地“三权分置”为人口流动、资本转移、产业兴替等注入了土地要素的新动能，可支持未来很长一段时期中国的城乡转型与城乡融合发展，也有利于改变城市以土地作为经济增长发动机的机制，有利于经济社会与政治稳定。 　　（三）农村宅基地“三权分置”对城乡融合的影响
　　不能把城市与乡村对立起来，搞城乡分离政策。21世纪以来，中国经济社会快速发展，城乡融合成为构建和谐社会的基石，成为建设社会主义新农村的根本所在，成为城市化与区域发展的必由之路。但是，城乡融合不是一蹴而就的，原有实施了数十年的城乡分离制度造成了严重的融合障碍。城乡融合应从经济、社会、制度、文化等方面重构融合的制度环境，以保障城乡融合得以顺利进行。在土地政策与制度方面，需要改变城乡分离的二元土地制度，不能再将农村土地视为可供剥夺与积累巨额资金的来源，不可再将农村土地产权与城市土地产权搞出高低、大小之分。要建立健全农村土地市场，特别是城乡建设用地市场要整合，形成统一的建设用地市场，多主体可以公平、公开、公正地转出土地使用权，共享改革开放和经济社会发展带来的成果。
　　农村宅基地“三权分置”作为国家对农村建设用地制度的重大改革，将对城乡融合产生深刻而长远的影响。城乡融合的过程，也是农村土地权利体系重建的过程。通过农村宅基地“三权分置”可以让占据农村建设用地大部分的土地进入流转市场，对下一步构建与发展城乡统一的建设用地市场，提升农村建设用地利用的集约度和节地率，起到重要的指引作用。对那些城边村而言，开放农村宅基地“三权分置”对引导农民建设低收入者住宅、建仓储式商业、发展都市农业等都有积极意义。在以农村宅基地制度改革推动城乡融合的过程中，土地需与资本、劳动力、企业家才能等要素结合，才能发挥其市场效应、规模效应和一体化效应。推动城乡融合，不仅需要改革农村宅基地制度，还需要考虑其他非正向的影响因素。例如，农村居民转入城镇的生活成本效应、城市本身拥挤造成的负效应，都会对城乡融合过程中的人口流动、资本流动、土地交易等发生作用，综合决定城乡融合的进程与结果。
　　农村宅基地“三权分置”对城乡融合的影响还体现在农村产业的重构层面。目前，多数农村地区具有多种产业类型，农民的职业类型存在多样性。要承认农村宅基地具有多功能性，特别是激发“三权分置”下宅基地使用权的经济效能，通过宅基地“三权分置”制度的创新来实现要素的整合和优化配置，对发展乡村非农产业、乡村服务业、乡村房地产业等有积极的促进作用。现阶段，城乡融合发展已成为新时代国家经济社会发展的重要目标，应在完善农村地区空间规划与空间管制的前提下，采取更灵活的农村宅基地“三权分置”实施方案来引导农村产业、城乡人口、城乡资本的流动与整合。未来的农村宅基地“三权分置”制度改革，还需考虑宅基地制度改革到底如何影响城乡收入差距、对城乡融合的具体影响以及如何保障农民的土地权益实现等问题。
　　四、结论与建议
　　（一）结论
　　1.对农村宅基地制度的改革，不仅农村居民存在制度需求，城市居民也存在制度需求。要实现城乡融合发展，必须回应城乡居民对改革宅基地制度的现实需求，不应通过歧视性的规定来控制农村宅基地的数量，而应通过国土空间用途管制与村庄规划、宅基地“三权分置”等制度创新，真正促进城乡人口、资本、土地等要素的交换，加快城乡融合进程。在制度供给方面，中央政府要着力于产权体系的构建和法律法规的制定，保障中央制度供给的公信力和前瞻性。地方政府的制度供给，可以根据地方自然、经济、社会等条件，在符合中央法律法规的前提下自主创新，以稳定权利结构、保障农民权益、增加经济财富等为目标。
　　2.农村宅基地“三权分置”的经济影响，包括对农业产业和对非农产业的影响。前者主要体现在：通过释放使用权保留资格权，以产权体系重构的方式代替“以严治乱”的方式，对推动乡村发展、提升农村人气、破解乡村衰败难题等起到积极作用。后者主要体现在：带来发展的机会与资本的结合，对乡村产业多元化、产业兴旺、乡村就业等产生影响，成为推动乡村振兴的动力。
　　3.农村宅基地“三权分置”的社会影响，包括对土地利用、人口集聚、城乡融合等方面的影响。农村宅基地“三权分置”改革有利于提高农村宅基地利用效率、改变农村宅基地的空间布局;吸引外来人口游览乡村、集聚乡村，推动乡村人口结构与人口质量的改变，进而引致乡村发展转型;促进乡村产业振兴、土地利用变革和乡村住房市场发展。
　　（二）建议
　　1.完善农村宅基地与农房流转市場，实现城乡要素流动。农村宅基地制度设计要以服务乡村振兴战略为基点，为此，需要修改农村宅基地管理的法律、法规和政策，建构起农村建设用地交易市场，推动农村宅基地使用权流转、农房租赁和农房转让等市场的发展，增加农村居民拥有的宅基地使用权和住房所有权在经济上实现的机会。通过政策激励机制，激发具有乡土情怀、现金资本和知识储备的城市中青年人口到农村创业、置业和旅游的兴趣，参与新时代乡村振兴战略的实施进程。
　　2.支持以农村宅基地和农房转让或租赁开展多产业经营活动。对农村宅基地“三权分置”下农业发展和非农业发展要持开放的态度，鼓励具有创新精神的个人或组织开展现代农业经营的实践与探索;非农业发展应紧密结合地方自然资源、社会经济、人力储备等条件，推动自然资源资本化、社会生产多样化、人力储备价值化。在符合土地利用规划、国土空间用途管制和耕地保护原则的前提下，让社会资本与乡村要素自由结合，构建乡村观光旅游、农产品加工、乡村民宿等产业。选择具有投资潜力的乡村，发起拯救乡村老屋、改造利用闲置农房行动，打造一批乡村民宿，带动乡村产业发展，实现农民多渠道增收。
　　3.对农村宅基地“三权分置”政策实施情况进行阶段性评估。构建农业产业类型与产值、非农产业类型与产值等方面的评价指标体系，评估农村宅基地“三权分置”对农业产业、非农产业的影响程度和影响路径，根据评估结果调整区域农村宅基地政策。地方政府应采取经济激励政策，增加乡村地域对城市居民、资本、技术等方面的吸引力，整合财政投入，集中力量打造农村宅基地“三权分置”改革的样板，构建乡村持续发展的长效机制。
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