农村贫困治理的范式转型与未来路径
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摘 要：农村贫困治理内嵌于国家治理现代化进程中。随着国家治理范式的演进，农村贫困治理将实现政府主导范式经由市场主导范式向公共治理范式转型。当前，主流的政府主导范式和市场主导范式在理论上遭遇到解释力不足问题，在实践中产生了精准扶贫不精准、久扶不脱贫等问题。这些问题的原因在形式上表现为过度依赖市场主导范式所产生的“开发”与“扶贫”之间的张力，在实质上表现为贫困治理过程中基于市场逻辑的效率、基于扶贫逻辑的公平、基于公共治理的参与等多元价值冲突。因此，推动农村贫困治理范式转型和产业精准扶贫目标实现，有效整合多元逻辑和多元价值是关键。具体路径应以公共价值为目标，实现对多元价值的整合;以平台构建为支持，促进多元主体协同;以公共能力建设为条件，支撑多元行为逻辑整合。
关键词：贫困治理;产业精准扶贫;公共价值;范式转型
中图分类号：F320;D632.1 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2019）04-0044-08
关于贫困治理，学术界已经开始交替使用贫困治理、扶贫、扶贫治理这些概念。从宏观层面上看，这些概念涉及到不同的范式话语体系和学科体系;从微观层面上看，这些概念涉及到对扶贫、治理的不同阐述。要形成规范的用法，需要较长的学术发展和学术共同体的形成，因而是一个宏大的学术课题。为了方便起见，本文在使用中不做区分。农村贫困治理内嵌于国家治理现代化进程中，受制于特定的国家治理范式。改革开放以来，我国农村贫困治理经历了不同的范式变迁。张玉从主体结构视角认为我国扶贫发展经历了救济式扶贫治理→开发式扶贫治理→参与式扶贫治理的历史演进[1]。王春光从横向政策体系视角认为国家已形成了生存型、支持型和开发型扶贫政策体系[2]。汪三贵等学者从瞄准对象视角认为农村扶贫政策经历了区域瞄准→村级瞄准→农户瞄准的转型[3-4]。这些贫困治理范式多局限于以等级为特征的传统治理模式和以市场为主导的新公共管理治理模式，多局限于单维行为逻辑（如行政逻辑或市场逻辑）和单维价值目标（如政府的公平目标或市场的效率目标），都与新时代贫困治理需求相脱节，产生了精准扶贫不精准、久扶不脱贫等问题。当前，我国正在由以等级为特征的传统治理模式和以市场为主导的新公共管理治理模式向以网络为主导的公共价值途径转型，这种新的治理强调从政府和市场到公民社会，从产出（结果）到信任，从等级/市場协调到网络协调[5]。理论和实践的双重需求也驱使着贫困治理范式转型。这种转型意味着贫困治理研究必须超越单维行为逻辑和价值目标，必须研究如何推进农村扶贫中的市场逻辑、行政逻辑以及公共参与逻辑调适，必须研究基于多元行为逻辑的多元价值整合问题。基于此，本文尝试将扶贫置于治理场域，从多元行为逻辑和多元价值整合视角，分析我国农村贫困治理的转型趋势、转型之困与未来路径。
一、转型趋势：从政府主导范式到公共治理范式
如果说贫困是市场机制优胜劣汰和资本逐利的本性所致，贫困治理则是将资源配置到收益较低的地方，因而贫困治理范式的变化往往是政府主导的强制性变迁。但是，近几年来，农村贫困治理的诱致性变迁正在显现，在逐步经由市场主导范式向公共治理范式转型。也就是说，农村贫困治理的制度供给主体、制度选择目标正在发生变化，正在向以公平为目标的政府主导范式→以效率为目标的市场主导范式→以公共价值为目标的公共治理范式转型。
（一）以公平为目标的政府主导范式
贫困治理的政府主导范式是指以政府这一制度供给主体为核心的贫困治理政策与实践体系。在这一范式中，贫困治理政策与实践以“政府科层组织为主体，以资金投入、技术输入和人力资本提升作为制度化工具，通过“自上而下”的政策落实和社会动员，解决贫困人口的脱贫问题。从物质援助的制度输入上，对贫困群体实施确保其基本生活的经济救济”[1]。早期的实践形态多体现为救济式扶贫、“输血”式扶贫等模式。后期则随着市场理念的深入，项目扶贫逐渐成为政府扶贫的实践形态，往往体现为国家部门“发包”→地方政府“打包”→村庄“抓包”的实践逻辑[6]。这种新型的实践形态中，扶贫任务被上级政府各部门以专项工程或项目的形式向下分配给下级政府;扶贫项目采用招投标这种类市场的竞争机制来选择;扶贫财政采取以项目为核心的专项转移支付制度;扶贫中的政府主体间关系变成了控制与反控制的博弈关系。早期的扶贫实践与项目制扶贫实践的共同点在于：均是政府主体处于绝对性的支配地位，政府的能力和意愿是决定扶贫变迁的方向、深度、广度、形式的主导因素;均借助行政命令、国家政策和经济刺激，通过金字塔式的行政系统自上而下地规划、组织、实施和监控扶贫实践;非政府主体参与扶贫实践需要政府的批准或认可;均强调政府的扶贫资源投入总量，而对结果则不太重视。不同点在于政府工具的选择，前者主要采用纯政府工具，后者则将市场竞争机制引入政府内部。这一范式中，由于扶贫资源配置的主要机制是政府机制，因此，这一范式的制度选择目标是公平，使贫困人口共享社会经济发展红利，实现社会公平。遗憾的是，这一范式在实践中却往往陷入“效率悖论”和“公平悖论”，即通过层层节制的政府科层体系理论上本应该在推行扶贫时实现扶贫资源的高效率利用，却在实践中走向了效率的反面，产生了资金使用效率不高等问题;本应该实现扶贫资源的公平配置，却在实践中产生了扶贫资源向“明星村”累积的马太效应，而真正贫穷的村庄却得不到帮扶。例如，供需结构失衡问题、政绩亮点问题、以“示范村”或“整治村”强者愈强而贫困村弱者愈弱为表征的马太效应问题、扶贫项目因被地方利益关系绑架而难以真正惠及民生等等。
（二）以效率为目标的市场主导范式
20世纪80年代中期，随着国家绝对贫困人数的减少，政府主导范式在实现公平目标的同时也伴生了效率悖论问题，随着扶贫对象的变化和市场经济在我国的深入发展，以1994年3月《国家八七扶贫攻坚计划》的颁布实施为标志，开发式扶贫（又称扶贫开发）开始成为我国贫困治理的主流模式，其核心意涵在于通过市场机制来开发贫困地区的资源禀赋进而推动地区发展并实现脱贫。随着开发式扶贫与市场经济的深入结合，产业扶贫逐步成为开发式扶贫的主导政策实践形态，其理念是为贫困人口建构参与市场化的基础[7]，通过产业发展和扶植来推动地区发展并脱贫。近几年来，产业扶贫到户成为精准扶贫的有效载体，市场机制在其中发挥着主导作用，因而被称之为市场主导范式。由于扶贫的根本性质决定了政府在扶贫中始终处于支配性地位。因此，依据市场主导范式中政府与市场关系的不同，贫困治理的市场主导范式在实践中往往转换为两种不同的模式：一是较为单纯的市场主导的模式，典型体现为“公司+农户”“公司+合作组织+农户”“公司+基地+农户”等模式，主要依靠干部承揽、“大户”或“公司”主导或农户合作来推行[8]。这种模式中，政府的作用往往在于提供制度性激励措施。二是政府通过项目的形式来吸引市场主体参与，在实践中往往体现为招商引资的方式。例如，常见的有“项目找资金，资金找项目，项目资金找落户”“建设一个项目，壮大一项产业，带富一方群众;开发一方资源，致富一方百姓，带动一方发展”等实践方式。尽管模式不同，市场主导范式的制度选择目标均为效率，并强调扶贫绩效评估。绩效评估体系往往由资金使用效率、项目收益和成功率、贫困人口的减少数量等可量化指标和可看得见的结果构成。 尽管取得了辉煌成就，但贫困治理的政府主导范式和市场主导范式均存在着难以克服的隐患，导致其贫困治理效益边际递减和效果持久性弱化。从目标动力看，政府主导范式遵循行政逻辑，实践中往往演化为地方政府对自身利益或短期政绩的追求而削弱了贫困治理所应具有的公共性;市场主导范式遵循市场逻辑，实践中往往演化为市场主体对利润的追求而忽视其所肩负的贫困治理社会责任。从过程看，两种贫困治理范式以政府或市场为主体，均将贫困对象视为客体，形成了贫困治理过程中主客体间的“中心-边缘”结构，贫困对象难以实现对扶贫过程的实质性参与。从结果看，这两种贫困治理范式均以看得见的数字指标为衡量标准，忽视了对贫困人口的参与形式、参与度和持续脱贫能力的考量。也就是说，仅仅依靠单纯的行政机制和市场机制均难以推动贫困治理实现量变基础上的质变，因此需要推动农村贫困治理范式向公共治理范式转型。“过分倚重计划和市场都不能解决贫困。大量减少人类剥夺取决于市场、制度和社会如何运作，以及国家层面和地方面上对公共行为的选择”[9]。
（三）以多元价值整合为目标的公共治理范式
贫困治理的公共治理范式中，制度供给主体为政府、市场和社会尤其是贫困人口的协同，制度选择目标为多元价值整合。具体而言，较之政府主导范式和市场主导范式中所形成的“中心-边缘”结构，公共治理范式中的主体结构处于以贫困人口为核心的协同状态;较之政府主导范式所单纯强调的公平目标和市场主导范式所强调的效率目标，公共治理范式强调基于过程的公平、参与和基于结果的效率、满意度等多元价值的整合。
公共治理范式的兴起具有必然性，这种必然性不仅源于政府主导范式和市场主导范式的缺陷，更源于贫困治理中贫困人口的主体地位。从贫困内涵角度而言，贫困不仅仅是物质贫困，更包含精神贫困和能力贫困;不仅仅是经济领域的贫困，更可能是政治领域的贫困，也可能是政治、经济、文化和社会等多领域贫困的叠加。因此，根治贫困不能单纯依赖于政府机制或市场机制，更需多重机制协同。正如众多学者所认为的，扶贫是一个经济问题，也是一个政治、社会问题，不能仅仅从经济学角度来进行探讨[10]，必須与社会建设同构[11-12]。从贫困发生过程看，贫困的发生可能是由于自然状况和经济条件，更可能是由于其所嵌入的社会情境导致。因此，单纯的通过政府机制和市场机制来提高经济收入虽能缓解贫困，但不能根治贫困。因为政府机制和市场机制难以触及贫困发生背后的社会情境，难以解决受社会情境所制约而产生的效益递减问题。从贫困的发生主体看，贫困人口是内因。贫困的发生不仅仅是由地理环境等外部因素所导致的，更是由贫困文化等内部因素所导致的。因此，根治贫困需要充分发挥贫困人口的主体性和能动性。而政府主导范式和市场主导范式往往容易忽视贫困人群在开发扶贫中的主体性，同时在一定程度上被“去能”，贫困人群对资本的依附关系进一步形成[13]。从扶贫机制间关系看，公共治理是政府主导范式和市场主导范式贫困治理效果持续的基础。贫困治理的公共治理范式的核心要义在于多元主体协同参与，尤其是贫困主体的实质性参与，通过参与来建构以贫困主体需求为导向的贫困治理制度和机制，这恰恰是精准扶贫的本质要求。
当前，贫困治理的公共治理范式正在生成中。理论层面，有关学者围绕公共治理与贫困治理的关系进行了积极的探索。例如，社会治理、社会建设、内发型发展、参与式治理、参与主体能力建设等视角。这些研究有力推动了公共治理范式学术共同体的形成。当然，范式的形成也离不开实践的支撑。在实践层面，国务院扶贫开发领导小组于2017年11月印发了《关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》，动员组织社会力量参与脱贫攻坚。这是政府组织对社会团体、基金会、社会服务机构等各类主体积极参与贫困治理需求的积极回应，对形成贫困治理的公共治理范式奠定了良好的主体基础，尽管尚未实现公共治理范式所要求的、以贫困人口为核心的协同。未来，随着精准扶贫的深入推进，如何实现政府机制、市场机制和社会机制之间的有效协同，如何有效实现政府、市场、社会等多元主体的异质利益的实质关联，并在此基础上实现与贫困治理的实质性融合，是理论研究和实践运作所必须解决的关键问题。
二、转型之困：如何整合多元逻辑和多元价值是关键
当前，我国正处于以产业扶贫为具体实践形式的市场主导范式阶段，其过度注重市场性而忽视公共性，导致了诸多问题产生。例如，精准扶贫不精准、久扶不脱贫、产业扶贫项目不持续、项目供给与贫困户需求不一致等。问题的原因在形式上表现为过度依赖市场主导范式所伴生的“开发”与“扶贫”之间的张力，在实质上表现为扶贫过程中基于市场逻辑的效率、基于扶贫逻辑的公平、基于公共治理的参与等多元价值冲突。这些问题从根源上制约着我国农村贫困治理范式转型，制约着产业与精准扶贫的深度融合，进而制约着产业精准扶贫目标的实现。
（一）多元逻辑不一与价值目标偏离导致产业精准扶贫实践变形
在亲市场的扶贫政策框架下，“产业”与“扶贫”的结合使产业扶贫本身存在张力：前者以经济发展为诉求，后者以社会目标、政治目标实现为诉求。前者属于市场范畴，市场机制在资源配置中起决定性作用;后者属于公共政策范畴，通过政府机制或行政机制来配置公共资源。前者以效率为价值目标，追求利润最大化;后者以公平为价值目标，追求有效减贫。实践中，产业扶贫往往以政府主推的项目作为载体，但项目制的运作逻辑[14]使产业扶贫项目成为了多重权力与利益博弈的产物，蜕变为实现领导意志和谋取政治利益的工具，脱离了应有的“公共性”和社会意义。这种消极的“叠加”效应导致了诸多问题。例如，公共项目转化为开发项目，手段-目标本末倒置、扶贫目标偏离、效率偏低、扶强不扶弱、以扶贫资源投向“大户”“龙头企业”“非贫困户”为表征的扶贫资源异化等。这些问题实质上是发展逻辑绑架扶贫逻辑、效率目标代替公平目标的结果。“产业扶贫的地方实践背离了国家‘精准扶贫’的政策目标。产业扶贫背后隐藏着扶贫济困的社会道德逻辑与产业发展的市场化逻辑的矛盾，前者决定了产业扶贫是以项目为载体，后者则容易导致规模化的经营方式，两种逻辑之间的张力与冲突增加了产业扶贫项目失败的风险”[15]。因此，产业扶贫项目的价值目标是什么，如何有效整合多元价值目标，如何有效协调市场、政府和社会机制，调适市场逻辑、行政逻辑与项目逻辑之间的张力，是当前扶贫亟待解决的重要问题。政府方面，如何使用行政手段配置公共资源，并将市场逻辑的效率和扶贫逻辑的公平平衡并使之对接，地方政府的角色将起到极为关键的作用，也将面临极为严峻的挑战[8]。 （二）主体关系状态失衡与贫困农户被排斥导致产业精准脱贫效果弱化
如前所述，精准扶贫要求建构以贫困户实质性参与为基础的主体协同制度。当前，尽管政府主体与市场主体间实现了合作，但这种合作仍处于权力主导的强制合作状态。尽管贫困人口已经参与了扶贫过程，但这种参与仍处于依附性参与状态，尚未实现实质性参与。这种权力主导的合作与依附性参与往往导致贫困户被排斥在扶贫过程之外，或者多元主体的互动参与异化为政府主导下的被动参与，形成了参与主体地位失衡格局，与精准扶贫的本质要求相悖。因而产生了扶贫开发到村不到户、扶贫项目与贫困户需求不完全一致、瞄准率偏低、“益贫”效果弱化等问题。正如有学者指出的：“中国开发式扶贫中项目的瞄准问题比较突出，穷人没有从扶贫投资中平等受益”[16];扶贫政策难以真正入户，扶贫内容难以满足农民需求，扶贫方式难以实现农民参与[17]。当然，以贫困户实质性参与为基础的主体协同制度还需要相应的参与平台与能力的支持。然而遗憾的是，当前的参与平台和贫困主体的参与能力难以支撑起多元主体协同。突出表现为：贫困户弱势地位突出，参与能力偏低以致于被排斥在外;龙头企业逐利性强，难以兼顾社会责任;农村经济合作组织能力孱弱;村民自治组织能力和权威不足。由于多元主体间结构状态和参与能力的失衡，“产业扶贫项目的真正目标就在地方各级政府对自身利益的追求和‘完成任务’的目标导向中被曲解，而这种扭曲从根本上侵蚀了需要扶贫的对象参与到扶贫项目中的机会，阻碍了培养其脱贫致富的能力，行政逻辑和市场逻辑一起，使得产业扶贫项目并没有对贫困农户的个人能力和机会产生帮助”[8]。概言之，如果说构建多元主体间的利益联结机制、实现产业共兴和利益共享是提升产业扶贫效果并使之持续化的关键，那么，要推动产业扶贫向产业精准扶贫转型，就必须重构以平台和能力为基础的、以协同为指向的治理结构，并在此基础上实现多元利益共赢和多元价值共享。
三、未来路径：公共价值目标引领下的多元逻辑和多元价值整合
以公共治理理论为基础，依循我国贫困治理由政府主导范式经由市场主导范式向公共治理范式转型的趋势，针对我国贫困治理范式转型期尤其是产业精准扶贫过程中所产生的多元逻辑不一与价值目标偏离所导致的扶贫实践变形、主体关系状态失衡与贫困农户被排斥导致脱贫效果弱化等问题，要推进我国贫困治理范式转型和产业精准扶贫目标的实现，就必须在形式上缓和“开发”与“扶贫”之间的张力，在实质上以公共价值来调和基于市场逻辑的效率、基于扶贫逻辑的公平、基于公共治理的参与等多元价值冲突。具体路径应为：以公共价值为目标，实现对多元价值的整合;以平台构建为支持，促进多元主体协同;以公共能力建设为条件，支撑多元行为逻辑整合。
（一）设定目标：以公共价值来整合多元价值
1.公共性是贫困治理的根本属性。这是由扶贫的本质内涵及其目标决定的。扶贫，即是让贫困地区和贫困人口改变贫困状态，使其能够享受社会经济发展成果，维护社会稳定，实现社会公平正义[18]。这种公共性从根本上决定了扶贫必须以公共价值为目标。公共价值是与个体或私域价值相对应的范畴，是由公共偏好决定的，由服务、公平、结果、信任和合法性等要素构成，是“通过由政治家、官员和社会群体参与的社会的与政治的互动得到确认”[19]和相对于公民的主观满足感而言的价值体。对扶贫的考量不能单纯的局限于是否实现了效率等狭隘性目标，而应定位于是否创造了公共价值，应该“通过寻找公共价值来定义公共干预”[20]，应该致力于社会和经济结果的提高和服务、公平、信任和合法性等要素存量的增加。较之于扶贫目标，扶贫主体、扶贫资源、扶贫机制属于工具范畴，因而可以根据具体的社会情境和治理模式进行灵活的多样选择。这种根本目标和工具的关系决定了我国贫困治理必须以公共价值来统领因工具选择不同而产生的多元价值的整合问题。
2.公共价值并不排斥私人价值等多元价值，相反，公共价值可以通过整合私人价值而形成农村贫困治理领域中多元主体协同局面。农村贫困治理范式变迁的内核在于多元主体间的利益联接与分配格局的变化。具体而言，政府主导范式之所以属于供给主导型制度变迁范畴，乃是由于这种贫困治理范式“可以純粹因在不同选民集团之间对现有收入进行再分配而发生”[21]。其利益分配通过政府命令、政策等强制性手段来进行，利益分配范围局限于政府与贫困户/村之间。当政府补贴和农产品产业化等条件使得农业企业由亏转盈时，农业企业等市场主体参与扶贫的积极性便被“撬动”了，即市场主体获得了“在原有制度安排下无法得到的获利机会”[21]，在追求利润的同时提升了扶贫效果，实现了多元主体的共赢。因此，传统的公私二元对立范式在推进农村贫困治理范式转型和产业精准扶贫过程中解释力失效。公共价值恰好提供了相应的解释力，“无论以哪个主体来开拓公共性都不能像以前那样通过牺牲‘私’来构筑‘公’，而是要活用‘私’，通过‘私’的参加来开拓‘公’”[22]。
3.公共价值旨在为贫困治理中的多元主体提供一个行为框架，多元主体在此框架内追求其异质化价值目标。从实践基础来看，公共价值以网络治理为实践基础，且更加强调公民的主体地位，更加强调政府、市场和社会的有机统一而非二元对立，因而与贫困治理的公共治理范式相一致。公共价值管理代表了“一种既是后官僚的，又是后竞争性的思维方式，其允许我们从曾在新公共管理时代占据统治地位的狭隘的市场与政府失灵途径中跳出来;一种新的思考政府活动、政策制定和服务递送等的范式，其将对公共管理者产生深远的影响” [23]。从价值导向来看，公共价值主张多元价值要素的整合，认为民主与效率是伙伴关系，有助于整合贫困治理过程中的多元价值。“公共管理者面临的一个重要挑战就是使公众参与到关于他们偏好的探讨过程之中，并且在一定程度上对选择进行商议。……因为探寻公共偏好是一个复杂的对话过程，所以分配效率和民主是合作伙伴的关系，而不是被平衡的对象。更为重要的是，技术效率不能依靠转交给官僚们或管理者们来实现。其关键在于学习交流，共同寻找解决问题的办法。并且，找到最好的做事方法也包含着民主过程”[24]。 概言之，“产业”是工具，“扶贫”是目标，“精准”是要求，“扶贫”的公共性特质决定了产业扶贫必须以公共价值为目标，“产业”所追求的效率必须以公共价值为引领。
（二）强化支持：以平台构建促进多元主体协同
如前所述，农村贫困治理范式由政府主导范式经由市场主导范式向未来的公共治理范式转型，实质上是农村扶贫制度由供给主导型制度变迁向需求主导型制度变迁演化的历程，形式上是扶贫主体由原先的政府垄断到当今的多元协同。在此前提下，如何将市场组织和社会组织参与扶贫的需求有序、有效纳入扶贫实践中是农村扶贫范式能否成功转型的关键。要解决这一问题，必须构建协同平台。建构主体方面，市场组织的逐利本性、扶贫在本质上的公共属性、社会组织的脆弱性等因素决定了平台建构应该由政府来承担。建构内容方面，平台构建主要包括“软”平台和“硬”平台。“软”平台主要指制度平台。通过这一平台为多元主体提供参与机会，协调和整合多元主体，界定各主体的权利边界，规制各主体行为，规定资源分配和利益分配模式，形成稳定的预期和认知模式，保障贫困治理的公共价值属性，提升扶贫效率。例如，各种社会组织和公益组织在解决扶贫“最后一公里”问题中至关重要，但却处于“集体缺席”状态。部分原因在于当前政府倡导的社会扶贫制度设计是以扶贫组织有自身资源，能够投入自身资源，尤其是财政资源为前提的。而这些社会组织和公益组织往往缺乏资源，尤其是财政资源（以公益性筹款为主）。部分原因在于扶贫资源主要走政府主导的财政和信贷资金管理途径，削弱了利用政府资源（尤其是财政资源）撬动社会资源参与扶贫的效应。例如，扶贫项目建设通过政府招标采购进行，只有具备相关资质的主体才能投标，而社会组织和公益组织往往不具备相应的资质，这样导致中标主体多为市场主体，而他们只关心扶贫项目完成状况而不关心扶贫项目所带来的扶贫效应。再比如，扶贫资金尚未向社会组织开放，这直接导致社会组织和公益组织被排斥在扶贫之外，难以充分发挥这些组织所具备的人力资源和专业技术资源在解决“最后一公里”问题中的优势，更难以发挥这些资源所具有的“撬动”效应。正如学者汪三贵所认为的：“我国扶贫投资效率低的深层原因是过分依赖政府体制和系统来传递和管理扶贫资源。从长远来看，中国扶贫的理想模式是政府提供扶贫资金，而资金的传递和管理应该主要由农民自己的组织和专业性的民间机构来负责”[18]。“硬”平台主要指贫困治理公共服务平台。通过这一平台，一方面可以整合扶贫资源，对接帮扶需求，实现精准扶贫，提高扶贫资源利用效率;另一方面可以促进扶贫信息和资源共享，克服扶贫的碎片化问题，更好地促进多元主体之间的协同。
（三）构筑条件：以公共能力建设来支撑多元行为逻辑整合
以公共价值来整合多元价值需要公共能力建设作为条件支撑。公共能力建设旨在纠正贫困治理尤其是产业精准扶贫过程中的主体关系状态失衡与贫困农户被排斥问题。通过公共能力建设，可以有效解决精准扶贫领域贫困农民主体性缺失问题[25]。公共能力建设以“合作治理”为理念，强调包容性共识、权力和资源的公平分配;强调公民本位，认为扶贫问题及其解决方案应该由理性建构向社会建构转型;强调强权赋能，主张提升多元主体尤其是贫困群体的参与能力，优化其治理行为，重塑治理过程。公共能力建设主要包括个体能力建设、组织能力建设和环境能力建设。个体能力主要指贫困人口参与贫困治理过程的能力，旨在巩固贫困人口在贫困治理过程中的基础与主体地位，解决贫困人口因自身原因导致的参与不力问题。组织能力建设主要指通过提升政府、村民委员会、农村经济合作组织等组织的能力来建构贫困治理过程中多元主体间的协同合作机制，在贫困治理能力建设体系中处于中枢地位，承上衔接环境能力建设，启下衔接个体能力建设，能够提供平台支持，解决贫困人口等主体建设性参与依托虚化、过程管理水平偏低、支持系统不完善等问题。其核心要素在于：一是建立公平、负责和透明的参与式决策过程以促进多元主体间的公共协商，进而促进贫困问题与治理方案的社会建构而非政府建构或市场建构。通过贫困治理方案的社会建构推动产业扶贫项目与贫困人口所处社会环境的深度融合，解决扶贫项目持续性差的問题。二是提升多元主体间的伙伴关系管理能力以协调合作网络、维护信任关系、确保目标实现。产业精准扶贫的实现依赖于以贫困主体为核心的多元主体协同机制，因而必须建构良好的伙伴关系管理能力。三是评估能力以评估监控协同绩效和改善合作系统。环境能力建设主要指创设和维护良好的扶贫环境，尤其是村庄环境。例如，贫困人口精神与理念的转变、村庄社会资本和公共性存量的增加等。
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