新型城镇化背景下我国的城市规划及其社会转型
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作者:柳建文
摘 要：我国的城市规划过于侧重物质层面，已经诱发诸多社会问题。在新型城镇化背景下，应加强城市的社会规划。从国外城市规划转型的经验看，主要包括以下几个方面：一是通过包容性的空间规划促进广泛的社会融合;二是促进城市公共空间资源配置的公平正义;三是加强城市规划中的社会参与;四是推动城市规划学科和规划教育的人文化。从我国城市发展的现状出发，需要控制高档小区、封闭式小区的建设，加大以公租房为主的社会住宅建设，促进不同阶层、群体的“混合居住”。注重社区公共交往空间设计，满足社会弱势群体的空间需求。保障和推动市民积极参与城市规划和决策。最后，以新型城镇化为契机，加强城市社会规划的教育体系建设。
关键词：新型城镇化;城市社会规划;公平;包容
中图分类号：C911 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2019）06-0087-08
一、引言：新型城镇化与城市的社会规划
2014年，我国发布《新型城镇化规划》，规划强调“以人为本”“实现人的城镇化”。但从实践中看，很多地方的城市规划和建设仍然体现出粗放型特点，城市的宜居水平、市民的满意度和获得感未能与快速的城市化保持一致，形成了明显的反差。城市具有物质和社会双重特征，偏重物质规划（Physical Planning）而忽视社会规划（Social Planning）会导致消极的社会后果，更难以应对快速城镇化中出现的问题。相较于物质规划，社会规划更多涉及的是城市中个体、群体和社区相关的事项，它能够深入普通民众的日常生活，消除社会问题、促进社会融合，具有重要价值。从国际经验看，发达国家在早期城市化进程中也存在偏物质、轻社会的规划导向，并导致了严重的后果。20世纪60年代后，国外城市规划领域出现了所谓的社会转向（Social turn），即从社会性的视角重新审视和调整了城市规划的理念和方式，应用社会规划的手段缓解城市问题，促进城市化的良性发展。在新型城镇化的实施过程中，这些理念和经验值得我们梳理和借鉴。从国内相关领域的研究看，对新型城镇化的讨论主要集中在城市的增长方式、土地利用、人口迁移、产业规划、旧城改造、城市景观设计等经济、物质层面，社会规划的研究成果相对匮乏。
二、从物质规划到社会规划：国外城市规划转型的理念及经验
“城市规划”（Urban Planning）最早来源于建筑设计专业，因此其重点关注物质空间形态的规划与设计。至20世纪中叶，欧美绝大多数城镇规划者都是建筑师出身，他们虽然设计了城市完美的建筑布局，但却导致了一些严重的社会心理问题。正如德国社会学家齐美尔在《大城市与精神生活》一书中所描述的：“在大都市区域，人行道上和住宅前院的生活大体上消失了，过去曾是城市生活主要特征的社会交往也难觅踪迹……大城市的生活使人感到无比的荒凉和孤独。”[1] 20世纪50年代，为应对城市的衰败和人口的膨胀，西方国家开展了大规模的城市更新运动，为构建所谓有序的人口布局和生活秩序，政府和开发商合谋采取了严格的区划控制和共同利益开发（Common Interest Development），对社区内住房的销售采取一定的门槛和准入性限制，这些门槛包括种族、宗教信仰、文化习俗、收入、职业等，只有符合标准的人才可以入住，从而保证社区内居民的“同质性”。在这一时期，“房地产市场和国家政策所提出的制度框架限制了城市居民，他们在选择哪里安家的时候，或多或少是情势所迫”[2]，其结果是导致不同群体和阶层的空间隔离日益加剧。城市居民的文化身份（语言和宗教）、种族、职业、财富等差异均体现在居住空间上，比如美国大都市芝加哥北部近郊区可以被清晰划分为4个显著的区域：毗邻湖岸的富人区、出租公寓居住区、大量吉普赛人集中居住的都市娱乐区、移民人口群居的贫民区。英国首都伦敦泰晤士河北部地区是太平洋岛民的聚居区，牙买加人集中居住泰晤士河南部地区，在诺丁山地区是多米尼加人和圣路锡安人的主要居所，格林纳达人则集中于哈默史密斯和伊林地区的西端[3]。
偏重于空间秩序的城市更新规划使得社会问题频頻发生。在美国的很多大城市，贫民窟和低收入住宅区不仅生活环境恶劣，而且由于普遍的悲观失望情绪的蔓延，导致社区内犯罪率居高不下;中产阶层集中居住的社区则人际关系淡漠，社会交往贫乏，显得死气沉沉，毫无生气;富豪们集中居住的区域门禁森严，像兵营一般封闭，让人感到紧张和不可思议[4]。20世纪60年代，对城市规划的批判声浪越来越大，同时，人的需要、人和城市以及建筑的关系开始得到充分反思，因为人们需要的不是简单整齐罗列的建筑物，而是一种有温暖，有诗意的环境，人和社会、人的愿望和城市的构造应该联系起来加以考虑[5]。1968年，建筑师布伦特·布罗林（Brent Brolin）和社会学家约翰·泽舍尔（John Zeisel）合作出版了《密集居住区：社会研究和设计》（Mass Housing：Social Research and Design）一书，提出城市规划与设计者必须充分理解社会心理在城市建设与发展中的重要性。同年，社会学者弗里登（B. Frieden）和莫里斯（R. Morris）出版了《城市规划与社会政策》（Urban Planning and Social Policy），将社会需求与社会公正纳入城市的空间规划，赋予城市规划更广泛的社会意义。随着社会学的强势介入，20世纪80年代“新城市主义”规划理念在西方各大城市兴起，新城市主义旨在扭转传统城市规划偏重物质空间设计的缺陷，试图促进社区内群体构成的多元化和邻里之间密切的社会交往。在新城市主义的推动下，规划师的身份也有所转变，他们从工程技术人员逐渐变为社会不同利益群体的协调者。从内容上看，城市的社会规划主要侧重以下几个方面：
首先，通过包容性的空间规划促进广泛的社会融合。一方面针对居住隔离问题推行“混合居住模式”（Mixed-income housing），即采用混合的土地利用方式和住房计划，促进不同种族、文化和收入水平的群体穿插居住，发展新型社区。比如纽约东湖、布鲁克林社区，芝加哥加布里尼·格林公共住宅区都是混合规划社区。在城市社区的规划建设中，还注重通过邻里空间规划促进社会交往。早期城市建筑设计的构想中并没有考虑城市应负担的社会功能。城市的建设与发展被视为和飞机、汽车的制造一样，是一门单纯的技术工作，是在数学、几何计算以及建筑材料的选择与运用基础上开展的大规模生产活动。美国社会学家罗伯特·森尼特就此现象批评道：“我们在城市地域上建造出来的都是平淡乏味、维持中立的空间：面向街道的墙都装着厚厚的玻璃;高速公路隔离了低档邻里单元与城市其他部分的联系;住房开发只注重住宿的功能。这样的空间安排同时也消除了社会交往和联系的可能性。”[6]从社会学的角度看，社区以相对高水平的邻里互动和密切的邻里关系为特点，因此“社区规划的目的，就是要帮助邻里建立小城镇而非大城市中的那种亲密的邻里关系，并由此创造更健康的个体以及更健康的社会”[7]。具体而言，一个健康的邻里社区应该包括不同阶层、收入、信仰和职业的群体，每一个邻里社区都应该有一个或多个公共空间作为不同类型居民日常交往活动的场所，此外，还需要设计和建造四通八达的，适合人们步行的道路系统来增加不同阶层和文化群体的邻里互动。20世纪70年代以来，发达国家的社区规划和建筑设计都充分考虑了公共空间与私人空间的协调。比如英国、法国、美国很多城市公寓每个楼层都配备有公共生活空间，设施包括乒乓球桌、投影机和舒适的沙发，居民们可以在这里共享闲暇时光。另一个策略是采用城市控制（Urban Containment）措施对土地的开发利用进行引导和管制，最常用的手段是通过制定刺激性和抑制性的房产政策影响开发的密度、强度、时间和混合度，最大限度实现社会融合。比如荷兰1995年出台了大城市政策（Big Cities Policies），政府通过这一政策对大城市的房地产市场进行强势介入，对社区住宅的类型、销售和租赁行为进行规划管制，在住宅设计和功能上尽量保持和促进更为异质的人口构成。与此类似的管制策略还有瑞典的国家住房社会混合政策[8]。再有，上述规划方案主要通过大量修建公租房的方式来实施，这是20世纪70年代西方城市规划转型的一大特点。在欧洲，政府出资兴建的公租房被称之为“社会出租住宅”（Social Rented Housing）、美国称之为经济适用房（Affordable Housing）、日本称之为“公营住宅”。在公租房的分配上，政府对不同肤色、收入的群体进行刻意的穿插，防止出现居住隔离。 其次，促进城市公共空间资源配置的公平正义。1976年，哈维·莫洛奇提出“城市增长机器”的概念。莫洛奇认为城市中的精英阶层掌控了城市空间资源的分配，其代价是城市公共空间福利的减少和浪费[9]。比如大量封闭社区的存在便限制了高质量的学校、健康护理中心、图书馆、公园和其他便利设施的使用权。另外，通往这些排外社区的交通系统是不对外开放的，或根本没有。并且，“封闭式社区”开发的迅速增加表明，城市生活条件的衰退和消费市场发生重大分化。这些城市发展方式不是致力于改革产生不公正和忧虑的社会本身，而是容纳空间的排斥和社会经济的分化[10]。为推动空间资源的公平分配和充分利用，一些国家采取住房整体规划开发模式（Planned unit development，PUD），该模式鼓励社区开放公共空间、增加休闲游乐设施的数量。政府在进行社区建筑审批时要求开发商将公共开放空间捐给政府以换取优惠的税率，除开放空间之外，一些地方政府在建筑物的审批时还要求开发商另外捐出块地作为公园或其他用选。市政当局负责维修这些设施，通过这种方式政府可以获得并控制城市公共空间的数量和质量[11]。比如推行PUD模式的美国犹他州哈利肯市（Hurricane）人口仅15000人，但其公园数量高达15个，均衡分布在城区不同位置。此外，公共空间及其设施的配置还应该考虑不同人群的需求，即“在所有地块中应该用尽可能多的方法来服务于社会的各年龄段和各阶层人群。年老的、年轻的、好动的、喜静的、男的、女的、富有的、贫穷的在每个社区或公共环境中都应该有自己喜欢的东西”[12]。比如，城市的老人友好型人行道要求平坦、平整、防滑的路面、有足够的允许轮椅通过的宽度以及人行道通过斜坡延续到马路上。老年友好型住所要求有通路斜坡、电梯、停车场、健身设施以及宽大的门廊等。1985年，日本就制定了《区域老年住房计划》，规划详细到室内低点位置的电灯开关、便捷的淋浴设施以及能够为适应轮椅而变换的楼梯。1999年，欧盟空间发展战略（ESDP）提出建设老年人口适宜居住的“退休金城镇”（Pensioner town）。韩国首尔市在2007年推出“女性友好城市计划”，致力于城市公共空间的规划与设计时照顾到女性的需要，该项目荣膺2010年联合国公共服务奖一等奖。
再次，加强城市规划中的社会参与。由于早期城市规划主要涉及建筑领域，规划师很少征询居民的意见，体现出很强的精英化和排外性，容易导致规划与社会需求的脱节。比如一些失败的街区公园设计方案，其失败的原因之一就是设计者的设计与使用者的生活方式不相符合。以致公园建成之后，大多数时间都空空荡荡，无人问津。还有一些设计者不了解居民的风俗习惯，规划导致了当地居民的严重不满[13]。为防止规划与民众需求的脱节和公共设施配置的不均衡，哈佛大学学者费因斯坦（S. Fainstein）提出公正城市（Just City）的规划衡量标准，其中之一便是规划民主，主要指公众参与规划决策的制度和政策。1964年，由律师转行的规划师保罗·大卫杜夫（Paul Davidoff）在《规划中的倡导和多元主义》（Advocacy and Pluralism in Planning）一文中提出“倡導性规划”（Advocacy planning）理念，并系统阐述了公众参与城市规划的制度框架、参与程序和手段。为支持公众积极参与城市规划，1969年英国政府成立了“公众参与规划委员会”（Committee on Public Participation in Planning）保障市民的参与权，英国、澳大利亚等国的地方政府还专门设立了社会规划部门或社会规划咨询委员会（Social Planning Advisory Council）来收集和整理市民对规划制定和实施的意见和建议。地方规划当局还通过任命“社区开发官员”来联络那些不积极参与的群体。1973年，约翰·弗里德曼（J. Friedmann）在《重新找寻美利坚：交往式规划理论》（Retracking America： A Theory of Transactive Planning）一书中提出交往规划方法（Transactive planning），它以规划师和社区之间的对话为基础，强调居民是自主性规划的主体，规划师的职责在于“执行市民意见，办理规划事务”。目前已经成为美国社会规划领域的首要范式。其后，以公民参与为主的协作性规划（Collaborative planning）、自主性规划（Autonomous Planning）、“沟通式规划”（Communicative planning）、参与式城市评估（Participatory Urban Appraisal）、社区行动规划（Community Action Planning） 相继问世，并得到广泛认同和执行。英国城市规划大师彼得·霍尔在《明日之城》中回顾这一变化时曾感慨道：1955 年毕业的规划师趴在图板上，画着红红绿绿的用地示意图;1965 年毕业的规划师忙于建立数学模型，计算交通与用地模式;而 1975 年毕业的规划师则与各种社区团体彻夜畅谈，已然成为了“地方政治家”[14]。
最后，城市规划出现人文化倾向，学科交叉性明显。从方法论上看，社会学的认知方法贯穿于整个规划进程中。在规划起步阶段，主要使用社会学的实地观察、问卷调查和访谈技术;在数据分析阶段，主要采用“社会区域分析”（Social area analysis）方法，通过对邻里社区进行详细的社会图解的分析，形成对城市社会的总体认知，并以此作为规划的重要基础;在规划制定阶段，预测空间布局对相关居民、团体和个人可能产生的利益影响，确保规划的公平公正。从学科归属上看，城市规划已经从侧重实体设计转向公共政策和社会科学研究。目前，欧美很多大学的城市规划专业都设在公共政策学院或社会科学学院。比如美国的南加州大学公共政策学院城市规划系、克利夫兰州立大学城市政策学院、纽约大学公共政策学院城市规划硕士项目、加州大学洛杉矶分校城市规划硕士项目;英国城市规划排名第一的格拉斯哥大学城市研究中心也设在社会与政治科学学院。从内容上看，规划专业教育包括住房政策、移民工人及其家庭的社会融合、城市建筑的社会影响评价、社区参与、冲突解决、人口动力学分析等内容。此外，还有很多课程围绕规划相关的哲学问题展开讨论，例如社会和个人价值观、社区的多重意义和个体的社会责任等。 目前，城市化的重点已经从欧美发达国家转移到广大发展中国家，中国的城市化速度位居前列，但我们的城市规划理念和方式未能适应大规模的人口流动和居民生活方式的快速变化，对城市化形成了巨大挑战。在总结发达国家城市规划转型的基础上，可以为我们推动新型城镇化提供有益的经验借鉴。
三、新型城镇化背景下应加强城市的社会规划
在中国的城镇化发展中，技术理性始终伴随着城市的规划与建设。根据现行的《城乡规划法》，城市详细规划的内容包括确定道路广场、小区范围、街坊、工程管线和专用地段布局;确定工程构筑物、居住建筑、公共绿地、公共建筑、工业、仓储等项目的具体位置和用地;主要干道和广场建筑群的平面、立面规划设计等，体现出很强的物质规划特点，特别是住房市场化改革以来，城市空间结构的演化表现出越来越强的经济利益驱动性特征。一個典型的现象是封闭式社区在各大城市新建社区中的比例逐年提高，其中某些封闭式社区是专门为具有共同利益关系和价值准则的“特定阶层”量身打造的居住区。这种封闭的社区居住模式在很大程度上将人们的社会交往限制在固定的、狭小的社区范围内，忽视了开放空间对于城市社会流动和社会稳定的重要性。从国际经验看，消除诸如围墙飞地等人为的睦邻障碍已经成为城市社会规划的基本原则。2016年，中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中提出“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区”。“开放街区”其实是一种从经济空间转变为社会空间的规划价值观转向。据环境心理学的研究，城市中存在社会促进空间（Sociopetal Space）和社会分离空间（Sociofugal Space）。社会促进空间指这种空间有助于人际沟通或交往，促进人与人之间的相互吸引。反之，妨碍人际沟通，阻碍人们交往需要满足的空间，被称之为“社会分离空间”[15]。已有调查显示，封闭社区在改善邻里交往方面的功效并不显著，反而会隔断城市与社区、不同社区之间的有机联系[16]。因此，推广街区制也是防止居住隔离、促进社会交往融合的有效手段。中国的城市具有突出的“政策红利和资源优势”，往往吸引大量外地人口的涌入。本地人口和外来人口在文化、观念、收入和利益诉求上存在明显差异，极易形成社会排斥和居住隔离。相比西方国家，我国对土地的控制程度更高，政府可以更有效地采取土地转让、房产政策、社区规划等手段引导和鼓励房地产商积极开发混合式居住区，将廉租房等低价住宅安插到高档商品住宅中，使不同经济背景和收入水平的居民能够居住在一个小区中。目前国内建设的经济适用住房、廉租房等低收入住房比例相对较少，且大多集中在城市边缘地带，从空间分布上看，不宜于促进社会融合，未来应重视城市核心区以公租房、廉租房为主的社会住宅建设。
居住空间的规划对城市的社会关系具有重要影响。中国城市的传统居住模式主要以“街”“巷”“胡同”为主，它们也是普通市民茶余饭后最重要的公共交往空间，具有很强的社会融合功能。从中国城市发展的历史看，住在同一“街巷”的人们关系亲密，友爱互助，街巷承担了很多的社会职能，具有“半社会组织”的特点，从政治上看，大量街巷的存在减轻了政府治理的压力，也是维护城市社会和谐稳定的重要因素。随着城市人口的增长，传统街巷大量消失，封闭的“高层集合公寓住宅”逐渐普及，在一定程度上诱发了人们心理上的内向、封闭和孤独，导致城市病态现象突出。世界卫生组织 （WHO）将“健康城市”最重要的评价标准界定为城市社会资本的存有量，社会资本主要是指城市居民之间的相互信任和支持。由于公共交往不足，中国城市居民的人际信任感逐年下降，根据亚洲民主动态调查数据，1993—2002年间中国城市居民的信任度从47.3%下降到37.7%[17]。城市社会资本的不足反映在人际关系冷漠、群体居住隔离以及贫困失业等诸多方面。2016年9月，中国社科院发布的《城市蓝皮书：中国城市发展报告》显示，目前全国288个地级市只有28个城市处于健康状态，其余均处于亚健康状态。随着经济的增长，我国城市居民的闲暇时间日益增多，公共交往的需求随之增长，需要更多的休闲空间。但我国的高层建筑除了必要的防火通道和电梯空间外大多没有多余的公共交往空间。社会规划要求人的尺度必须得到充分的重视：“从社区讲，人的尺度意味着以街区为中心和一个鼓励日常交流的氛围。”[18]为鼓励居民之间进行交流，应该在社区或高层住宅中设计具有吸引力的公共区域，并保持适当的邻里规模，促进居民间的熟识度，增加他们的社会交往。
正如联合国人居署指出的，空间规划的目的在于改变物质、社会空间，并将促进城市的包容性和平等性，一个“包容性城市”能够为其所有居民，不论种族、民族、性别或经济地位提供充足的住房和适当的基础服务，推动获取那些对于促进每个人的总体和环境安康十分关键的社会设施和公共生活资料的公平渠道[19]。我国已经逐渐步入老龄化社会，据全国老龄办的统计，城市老年人空巢家庭的比例已经达到49.7%，老龄人口的增加导致新的城市规划需求，比如城市慢行交通系统建设、邻里公园和养老院的布局以及老年友好型房屋的设计等。此外，还要重视儿童、残疾人等社会弱势群体的公共资源配置。
社会规划强调居民的可参与性，旨在保障城市资源分配平等，重点打击土地或房产投机，防止其对居民生活带来负面影响。城市的人口构成具有异质性，不同群体在经济能力、目标、价值观等方面也存在很大差异，“在这个过程中，冲突矛盾的各方利益将会被调和，促进相互合作。它包括正式机构、非正式协议，以及市民社会的社会资本”[20]。政府需要通过有效的制度安排保障居民能够充分参与规划决策过程，推动规划师进社区了解民意，在此基础上尊重居民达成的共识，提高规划与居民需求的契合度。因为“获得了权威的城市规划是一致赞同的规划（Consensus P1anning），从城市规划合法性的要求角度来看，这是一个根本的基础”[21]。
最后，城市规划不可避免要涉及价值和道德判断。“城市规划从社会政治的角度看，就是一项价值分配的话动，是导求和实现社会价值的过程。”[22]城市的大规模开发建设不可避免会带来拆迁、人口的迁移和安置等问题，在此阶段，需要采用社会科学的方法和手段预测、评价这些项目对相关居民、群体可能造成的影响，并积极进行利益协调和沟通。目前我国城市规划教育的主导学科是建筑学、园林及环境设计、景观学。这些学科侧重实体设计，缺乏深入的社会分析和研究。从国外经验看，在专业课程和教育内容的设置上，社会性规划不局限于土地、产业、交通和基础设施布局，还包括公众参与、社会平等、阶层利益协调、移民与种族融合、社区建设等。以新型城镇化建设为契机，应加强城市社会规划的教育体系建设，包括引入人文社会科学，如城市社会学、城市社会心理学、社会伦理学、田野调查研究;教学内容应重点增加促进社会公平、社会融合以及谈判和沟通方面的指导。 参考文献：
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