公共图书馆法人治理结构“四位一体”建设研究

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　　关键词：公共图书馆;法人治理;结构改革
　　摘 要：文章论述了我国公共图书馆法人治理结构建设的重要意义和公共图书馆法人治理结构的构成，分析了我国公共图书馆法人治理结构建设的沿革和现状，探讨了我国公共图书馆法人治理结构深化改革的机制研究。
　　中图分类号：G258.2文献标识码：A文章编号：1003-1588（2019）12-0056-03
　　 推进实施公共文化机构法人治理结构改革是完善公共文化管理体制的客观需要，公共图书馆是事业单位体制机制改革的重要组成部分，公共图书馆法人治理结构改革应吸引各方代表和社会人士共同参与管理，以此促进公共图书馆的数字化和社会化发展。我国应借鉴国外发达国家公共图书馆的成熟经验，结合我国公共图书馆的发展实际，以《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》等法律为保障，以地方政府制定的相关实施方案和细则开展试点工作，探索公共图书馆开展法人治理的有效路径[1]。
　　1 我国公共图书馆法人治理结构建设的重要意义
　　 长期以来，我国公共图书馆的运行管理方式存在封闭低效、供给方式单一、资源配置不均衡等问题，因此推进法人治理结构改革，将各行业专家、社会力量等纳入公共图书馆管理有利于其社会化管理和规范化运行。对公共图书馆而言，引入市场机制形成多个治理主体，将管理主体由单一的主管部门变为多方利益关联者，包括图书馆管理者、图书馆用户、社会人士及政府部门等，可以更好地实现决策、执行、监督等权力的制衡。法人治理结构的决策层、管理层和监督层等分工合作、相互配合、相互制约，在公共图书馆改革法人治理结构的过程中重新架构组织形式，形成科学合理的法人结构，能够大幅度提升公共图书馆的工作效率。社会公众参与公共图书馆的法人治理可实现与图书馆的互动，有利于公共图书馆为社会公众提供更好的文化服务，更好地履行社会职能。法人治理可进一步推动公共图书馆的改革，改变其以往传统滞后的管理模式，减少行政部門对图书馆的干预，给予图书馆更多的自主权，有利于更好地实现“管办分开”“政事分开”的战略改革目标[2]。
　　2 我国公共图书馆法人治理结构的构成
　　 公共图书馆法人属于事业单位法人，其是有自主财产、能够独立承担责任、非营利性的社会公益事业组织。在传统图书馆中，政府扮演决策者，提供经费支持，决定图书馆事务，并对公共图书馆的管理起主导作用，而实施法人治理结构的公共图书馆可以避免政府的直接干预和控制。公共图书馆法人治理拥有独立的自治权，多方参与服务提供，由理事会和相关委员会做出决策[3]。
　　 公共图书馆法人治理结构的基本组成包括决策层、管理层和监督层。决策层即理事会，是公共图书馆的决策机构和核心权力机构，成员包括图书馆管理人员、政府人员、社会人员及其他人员，职责包括审议图书馆的中长期战略发展、制定图书馆章程与管理制度、审议图书馆重大事项及年度工作计划等。管理层是公共图书馆的执行机构，负责图书馆的日常运营和业务管理，包括组织开展各类活动，执行管理层决定，向理事会报告人事、财务和资产等方面的意见和建议，拟定图书馆的章程以及其他事务等[4]。监督层包括内部监督与外部监督，内部监督主要是监管理事会决议的执行情况和公共图书馆的日常运营情况，图书馆可选取职工代表参与管理和监督理事会的决议;外部监督主要是政府监督和社会监督，社会监督人员包括社会公众、专家学者及专业机构等。
　　3 我国公共图书馆法人治理结构建设的沿革和现状
　　 我国公共图书馆法人治理结构改革最早可追溯到20世纪90年代，1995年浙江金华市的严济慈图书馆作为“民办公助”形式公共图书馆的第一次尝试，开启了社会力量进入公共文化机构的先河。此后，山西、上海、浙江、广东、重庆等省市相继开展了对公共文化机构法人治理结构改革的探索。2007年，深圳图书馆出台了法人治理结构改革实施意见，并成立了理事会，制定了相关章程和配套制度，成为我国公共图书馆改革的先锋。近年来，我国颁布的《关于深化行政管理体制改革的意见》《关于分类推进事业单位改革的指导意见》《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《公共文化机构法人治理结构试点工作方案》《公共文化服务保障法》等文件和法规，对公共图书馆的法人治理结构改革起到了一定的规范和引导作用。目前，我国公共图书馆的法人治理深化改革实践存在以下几个问题。
　　3.1 法人治理结构未落到实处
　　 从理论上讲，公共图书馆法人治理结构应由理事会、执行机构及监督机构构成，以保障执行权、决策权和监督权的互相制约和分离。目前，公共图书馆的法人治理结构划分得不够明确，没有落到实处。公共图书馆的理事会本应是决策机构，但实际上一些公共图书馆的理事会并无监督权与决策权，还有一些公共图书馆理事会中的政府代表理事享有一票否决权，在公共图书馆理事会做出决议和决定时有一票否决的权力，没有真正“去行政化”。
　　3.2 相关配套制度不完善
　　 公共图书馆法人治理结构正常运行需有一套科学全面的配套制度作保障，该制度涉及人事、管理、财政等。在实践中，许多公共图书馆进行法人治理结构改革都是以图书馆自身的学习探索为主，改革的总体效率不高。究其原因，主要是公共图书馆的法人治理结构改革与现行制度存在较大冲突，同时缺乏相应的配套制度作保障。在现行制度下，公共图书馆的人员编制都需相关部门审批，工资总额不得超过财政部门批准的总额，职称也需经行政主管部门评审才能获得相应的工资福利。此外，公共图书馆的经费来源都由政府财政拨款，支出需向政府财政部门报批，没有可自主支配的经费。由此可见，现行制度导致公共图书馆的法人结构改革无法向纵深发展[5]。
　　3.3 缺乏有效的监督机制
　　 有效的监督机制是公共图书馆法人治理结构中的重要环节，监督机制不完善会导致图书馆管理层和理事会权力滥用。目前，我国公共图书馆还没有建立健全的监督体系，没有形成统一的监督机构对图书馆事务进行监督，虽有少数公共图书馆设立了监事会，但多数还是依靠政策法规规范和约束决策层和管理层的职责和权力[6]。同时，公共图书馆法人治理结构监督层中的社会监督也存在缺位情况，大多数公共图书馆还没有建立完善的信息披露制度，缺乏公众的监督。此外，本应建立监督机制的年度报告制度、决策失误追究制度、绩效评估制度等也存在缺位现象。 　　4 我国公共图书馆法人治理结构深化改革的机制研究
　　4.1 落实理事会决策自主权
　　 公共图书馆法人治理结构深化改革的重中之重是要落实图书馆的决策自主权，完善理事会的权力设置，发挥理事会的决策职能。因此，公共图书馆应妥善处理好理事会、监事会、管理层和党委会之间的关系，将政府主导的管理运行模式转变为图书馆自治模式，以法律或文件的形式对理事会的权力和职能做出明确规定，通过政府部门的定期审查和理事会的定期报告保证理事会的权力及职能落到实处[7]。此外，政府还应下放对公共图书馆等文化事业单位的管理权限，明确公共图书馆的独立法人地位，强化对公共图书馆绩效和目标考核的宏观管理，减少对其微观运营事务的干预，将重要事项的决策权归还给理事会，如公共图书馆的人员编制、工资总额、职称评审、经费使用等，由公共图书馆的理事会决策施行，使公共图书馆理事会能够真正实现决策自主。
　　4.2 健全监督监管体制
　　 监事会是公共图书馆法人治理结构中的常设机构，公共图书馆应设置监事会，明确监事会的监督职责，通过监事会维护馆员和社会公众的利益，实现监督保障的规范化和科学化。公共图书馆还应构建科学合理的责任考核制度，强化目标责任约束和激励机制，对自身的职责履行、业务能力、运行效益、年度目标完成情况等进行绩效考核评价，以此激发馆员的动力和活力。公共图书馆的外部监督除由政府委派代表担任理事会和监事会成员定期审议图书馆的工作报告外，媒体、专家和社会公众也可审阅图书馆的年度工作报告、经费使用情况等，并提出相关意见。社会监督有利于促进公共图书馆工作的公开化和透明化，同时还能增強图书馆与读者的沟通和交流。监事会应认真履行职责，建立健全职工民主管理制度和社会舆论监督制度，充分发挥民主管理、民主参与、民主监督和社会监督的作用。
　　4.3 建立完善的配套管理制度
　　 公共图书馆建立完善的配套管理制度，首先应建立完善的人事管理制度，制定人才招聘和任用制度，根据单位的发展需要和岗位职责需求，依据国家法律和相关规定制订符合自身实际需求的招聘方案，面向社会公开招聘专业人才。上级主管部门应下放职称评审等权限，由公共图书馆理事会会同上级主管部门共同开展职称的评定工作，以此激发图书馆员的工作积极性。针对人员编制不足问题，公共图书馆可建立流动岗位制度，同时制定激励机制，鼓励和吸引相关专业人员及志愿者参与图书馆的服务和管理。其次，财政管理部门应改革财务管理制度，给予公共图书馆一定的资金支配权，使理事会享有财务预算、决算的审议权，扩大收入分配自主权，激励社会力量参与管理。公共图书馆健全管理制度还包括建立社会荣誉制度、决策失误追究制度、绩效评估制度、外部激励制度、监督制度等[8]，以扩大公众的参与度，进一步推动公共图书馆的社会化。
　　4.4 厘清各方关系
　　 目前，公共图书馆深化改革的一大障碍是各方关系混杂，且未得到有效解决。公共图书馆需厘清传统治理和法人治理的关系，改变传统治理模式，向法人治理模式转变，将组织结构中的静态管理转向动态管理，将治理结构中的实体建设转向制度建设，充分发挥法人治理结构的统一性和灵活性;厘清公司制企业法人治理与公共图书馆法人治理的内在关联，明确公共图书馆的主要目的是服务社会大众及提高社会效益，而不是追求经济效益;厘清法人治理结构与馆长负责制的关系，明确馆长的工作职责，避免出现职能缺席及馆长越位管理等情况[9]。
　　5 结语
　　 公共图书馆的主要职责是提供公共文化服务，满足社会公众的精神文化需求，因此，其需充分了解法人治理结构改革的背景、意义及内涵，积极探索、完善图书馆的内部运营管理机制，汇聚社会各方力量和资源增强其公益服务能力，为社会公众提供更加优质的公共文化产品和服务。
　　参考文献：
　　[1] 李阳.《公共图书馆法》中法人治理结构的规范与思考[J].图书馆学刊，2018（10）：5-8.
　　[2] 吴凡.我国公共图书馆法人治理结构研究[D].合肥：安徽大学，2017.
　　[3] 刘芳.公共图书馆法人治理结构研究[J].图书馆工作与研究，2015（11）：57-60.
　　[4] 钟国标.公共图书馆构建法人治理结构研究[J].河南图书馆学刊，2016（5）：9-11.
　　[5] 常大伟，付立宏.我国公共图书馆法人治理结构建设的内在逻辑、现实困境与实施策略[J].国家图书馆学刊，2018（3）：3-12.
　　[6] 易红，王宁远.公共图书馆法人治理结构现状调查与分析[J].图书馆研究与工作，2018（1）：75-80.
　　[7] 戴豫君.我国公共图书馆法人治理结构建设现状与分析[J].传媒论坛，2018（15）：137-138.
　　[8] 许京生，刘晓颖.我国公共文化机构建立法人治理结构的探索与实践[J].图书馆杂志，2015（9）：33-37.
　　[9] 李国新.公共图书馆法人治理：结构·现状·问题·前瞻[J].图书与情报，2014（2）：1-6.
　　（编校：徐黎娟）
　　收稿日期：2019-11-04
　　作者简介：孔令超（1979— ），南京图书馆馆员。
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