我国农民专业合作社的法人治理结构研究

来源:用户上传      作者: 邹华

　　在我国农村经济结构调整和农业产业化推进的催化下，各种形式的农民专业合作组织应运而生。然而，直至2007年国家正式出台《农民专业合作社法》，合作社法人制度才真正得以确立。由于相关法律制度的缺位，合作社法人治理的理论和实践工作举步维艰，这极大阻碍了农民专业合作社在农业生产中的促进作用。本文将对农民专业合作社法人治理结构的发展与完善进行探讨。
　　
　　一、我国农民专业合作社的概念界定
　　
　　我国农民专业合作社作为现代合作社的一种形式，它既不同于传统的农村集体经济组织，又与建国初期生产互助型的“合作社”不同。实际上，它是一种成员主体身份明确，产权关系清晰，管理较民主的现代农业企业制度。在我国《农民专业合作社法》颁布之前，关于农民专业合作社，人们有许多不同的定义。2002年修订的《中华人民共和国农业法》第2条明确规定：“本法所称农业生产经营组织，是指农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。”中国合作经济学会于2002年7月5日提出的《中华人民共和国合作社法建议稿》第2 条规定：“合作社，是指以城乡劳动者为主体自愿组织起来，在生产、生活上谋求互助合作或有关服务的自助性经济组织。”2007年颁布的《农民专业合作社法》第2条最终将农民专业合作社的定义统一为：“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。”
　　
　　二、我国农民专业合作社法人治理结构的现状及其内容
　　
　　（一）我国农民专业合作社法人治理结构现状
　　由于我国法律并没有对农民专业合作社的法人属性进行统一规定，因此，各地的做法都不一致。在天津，农民专业合作社由农业行政管理部门登记为合作社法人，但其他市场主体不承认农业行政管理部门颁发的执照的效力，其市场主体地位受到质疑，开展业务阻碍重重。所以，后来天津将农业合作社的登记机关改为民政局并登记为社会团体法人或企业法人。河北的农民专业合作社则直接由民政部门登记为社会团体法人，但农民专业合作社也要从事营利性活动，这就导致了登记的法人属性与实际活动严重不符。浙江等地则规定农民专业合作社在工商部门登记，登记为“企业法人（合作）”以区别于普通的企业类型，但这也仅是立法缺位时的权宜之计，不能从根本上解决问题。
　　（二）我国农民专业合作社法人治理结构内容
　　我国农民专业合作社遵循了法人治理结构的一般原则。本文所探讨的农民专业合作社法人治理结构，是以颁布施行的《农民专业合作社法》为蓝本的。根据《农民专业合作社法》第4章组织制度的相关规定，农民专业合作社法人治理结构的一般模式为成员大会（成员代表大会）、理事会、监事会、经理。
　　考虑到我国现阶段农民专业合作社的发展参差不齐及目前农民民主决策意识不强的状况，为避免在农民专业合作社的管理过程中发生相互拆台，影响运营效率，增加运营成本问题，农民专业合作社法在农民专业合作社法人治理结构的设计上采取了灵活性――授予选择权的原则，即法人治理结构的设置，在其规模较小时不要求完备。这凸现了农民专业合作社的人合性的法律属性，体现了普遍性和特殊性的统一。
　　
　　三、规范农民专业合作社内部运行机制与法人治理结构的对策建议
　　
　　《关于开展农民专业合作社示范社建设行动的意见》（农经发[2009]10号）提出农民专业合作社“实行民主选举、民主管理、民主决策、民主监督，结合实际建立健全成员（代表）大会、理事会、监事会等‘三会’制度，充分保障全体成员对合作社内部各项事务的知情权、决策权、参与权和监督权，努力实现自我组建、自我管理、自我服务、自我受益的宗旨”的规范要求，必须科学地规范和健全农民专业合作社内部运行机制与法人治理结构，使之真正成为创新农村生产经营机制、建立新型农村集体经济、推进农业产业化经营的重要载体，并在增强农民民主管理意识、提高农民市场主体地位、推动基层民主建设等方面发挥重要作用。
　　（一）抓紧法人地位的立法重构
　　目前，我国《民法通则》对法人缺乏逻辑基础和统一的分类标准，这会造成实践中的混乱，使人们难以准确地定位某一具体的法人形态，尤其是在产生新的法人形态时，难以快速地确定该法人所处状态及所应适用的法律。考虑到上述缺陷，我们可借鉴大陆法系关于法人的分类制度，将法人分为公法人和私法人，将其中的私法人分为社团法人和财团法人，社团法人再细分为营利性社团法人、中间法人和公益性社团人，从而全面重构我国法人分类制度。原有的机关法人和具有行政管理职能的事业单位法人归入公法人，其余法人归入私法人。企业法人归营利性社团法人，社会团体法人和事业单位法人归入公益性社团法人，以“服务成员，谋求全体成员的共同利益”，营利为手段的农民专业合作社归入中间法人。
　　（二）加快立法，规范章程，确保相应机制有效运行
　　支撑农民专业合作社良性发展的法制环境对于完善合作社内部运行机制与规范法人治理结构至关重要。根据当地实情，并结合本地区农民专业合作社的总体发展现状，通过地方立法的形式出台相关的条例或办法可确保民主管理与监督机制有效运行。具体可以从以下几点入手：第一，明确合作社理事会和监事会的人员比例构成。比例依法明确，有助于普通社员更多地了解和参与合作社重大事项和问题的决策，并充分体现普通社员的话语权和对合作社重大事项决策及实施过程中的监督权。第二，明确合作社理事会和监事会的议事规则。第三，明确政社分离的强制性规定。政府及其派出机构只能指导、扶持和服务，不应干预合作社的正常运行和各项管理工作。第四，明确社员附加表决权的行使规则。在 “一人一票”表决制的前提下，社员的附加表决权主要是体现出资额和与合作社交易量（额）比较大的权利。最后，应规范合作社财务信息披露制度。
　　（三）重构股权比例，完善内部运行机制
　　农民专业合作社的本质属性是对内提供服务、对外追求利润最大化的特殊企业法人。“自治、平等、民主”的合作社内部价值理念和价值取向是合作社构建特有产权结构的基础，因此，合作社特有的产权结构必然具有产权客体基本平等、社员权力不可侵犯和不可向非农户转让等特征。所以，应在股份合作制与农民合作制之间构建起农民专业合作社的基本股权设置框架，并在此平台上建立效率与公平相统一的农民专业合作社内部运行机制，为合作社实现民主管理、民主监督和民主控制构建其产权客体趋于平等的股权设置平台，在进一步增强普通社员与合作社关联度的基础上，完善效率与公平相统一的内部运行机制，真正实现农民专业合作社的自我组建、自我管理、自我服务、自我收益的宗旨。
　　（四）确保“一人一票”的原则底线
　　农民专业合作社法人治理结构区别于其他营利性法人的一个基础性原则就是“一人一票”原则，即无论社员对合作社的贡献多少，或所占股份的比例大小，在议事表决及选举中一律实行“一人一票”制。但在现实中，合作社则更加注重资本贡献和决策效率以及单个社员交易量的比重，往往对此原则采取一些变通或修正。因此，在确保“一人一票”的农民专业合作社法人治理结构原则底线的前提下，可将社员大会改为社员代表大会或社员小组的形式，以解决社员规模扩大与决策质量和决策效率之间的矛盾，并通过对合作社的劳动性利润和资本性利润的明确界定和区分，来确定资本贡献在利润中的合理比例，以体现资金投入的回报。
　　（五）积极探索所有权和经营权分离的治理模式
　　在合作社初创发展时期，由于合作社的资本性不足，社员与合作社关系以使用关系为主，导致社员与合作社的权利义务关系不清晰。要解决这一问题，就应积极探索建立本社的经营管理层的职业化团队，由经营管理层根据市场需求和本社实际，提出合作社农产品的最优产量和所需资本额，然后根据社员的预期交易量和本地普通种植农户的一般农产品交货能力确定合作社单位农产品的股份数额和需要募集的股份总额。这种将股权与交易量有机结合的机制，将对农民专业合作社管理的专业性提出更高要求，催生合作社所有权与经营权分离的法人治理结构模式，这也应该是今后农民专业合作社发展的必然趋势，值得积极探索。
　　（六）加大培训力度，提高培训质量
　　在农民专业合作社创建和发展初期，其运行机制和治理结构所暴露出的各种问题实属正常现象，但应加以高度重视，否则，将直接影响合作社今后健康发展和规范运行。因此，在提高农民专业合作社整体素质的培训中，不能仅停留在舆论宣传和普通常识的教化上，而必须加大培训力度，确定培训重点。可结合实地案例分专题进行授课，以此提高受众者对农民专业合作社的认识，理解合作社的真正涵义。同时，应侧重于规范农民专业合作社内部运行机制与法人治理结构方面理论和案例分析的培训，以达到合作社在开创发展空间、创新发展模式、完善内部运行机制与规范法人治理结构等方面有新的突破，使农民专业合作社能够始终沿着科学、规范、合理的可持续发展轨道运行。
　　综上所述，尽管农民专业合作社目前存在诸多问题，但只要其科学地发展，定能促进农业生产。因此，应进一步完善农民专业合作社的法人治理结构。
　　(作者单位：浙江工业大学人文学院)

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