我国档案机构评估历史与现状、存在的问题及原因分析

来源:用户上传      作者:马双双

　　摘  要：我国档案机构评估实践经历了20世纪80年代的档案管理升级、20世纪90年代的档案目标管理、21世纪初期的档案事业综合评估三个阶段。通过对档案机构评估历史和现状的分析，发现我国档案机构评估存在评估主体过于单一、评估客体“一刀切”、评估內容的科学性受到质疑、评估运行机制不规范、评估数字化建设滞后和法制化建设缺失等问题，并分析了产生这些问题的根源。
　　关键词：档案机构;档案机构评估;机构评估
　　Abstract： The practice of assessment of archival institutions can divide three stages： the upgrading management of archives in the 1980s， the target management of archives in the 1990s， and the comprehensive assessment of archives undertakings in the early 21st century，. Through the analysis of the history and current situation of archival institutions assessment， it is found that there are some problems in the assessment of archives institutions in China， such as the subject of assessment is too single， the object is "one size fits all"， the content is questioned， the operation mechanism is not standardized， the construction of digitization lags behind and the construction of legal system is missing， and the causes of these problems are analyzed.
　　Keywords： Archives institutions; Archives institutions assessment; Institutions assessment
　　1 引言
　　德国著名的社会学者施托克曼和梅耶指出，“评估是现代社会的一项发明，评估不仅是一项调控工具，还为社会反思提供经验基础。”[1]我国档案机构评估实践兴起于20世纪80年代末期的企业档案管理升级研究[2]，从80年代的档案管理升级、90年代的档案目标管理，以及进入21世纪以来的档案事业综合评估，无不是档案机构评估的逐步尝试。经过近40年的发展，我国档案机构评估实践已积累了丰富的经验，对其未来的发展也起到了一定的促进作用，但也存在不少问题。
　　实践层面，档案机构评估并未形成规范化、常态化、制度化的评估机制;学术层面，研究内容主要集中在档案管理升级工作研究[3][4]、档案工作目标管理研究[5][6]、档案信息化建设评估研究[7][8]、档案安全风险评估研究[9][10]、档案工作评价研究[11][12]、档案机构与人员评价[13][14]等方面，谈功绩多，讲问题少;评估理论多聚焦评估内容指标体系的构建，缺乏从宏观视角、系统思维剖析现象产生背后的原因分析。
　　本文通过梳理档案机构评估存在的问题，剖析产生这些问题的根源，为档案机构评估的理论研究和评估实践提供思考路径。
　　2 档案机构评估的历史与现状
　　我国档案机构评估具有典型的阶段特征，可分为20世纪80年代的档案管理升级、20世纪90年代的档案目标管理和21世纪初期的档案事业评估三个阶段。
　　2.1 档案管理升级阶段。我国的档案机构评估活动始于1987年国家档案局开展的企业档案管理升级活动;1991年，国家档案局、国家科委、建设部专门联合下发了文件《科学技术事业单位档案管理升级办法》[15]，要求在县级以上的科研、设计事业单位开展档案管理达标升级活动;1992年国家档案局分别在中央、国家机关[16]和中央、省、自治区、直辖市、计划单列市国家综合档案馆开展考评定级活动[17]。
　　国家层面开展的档案管理升级是我国档案机构评估的开端模式，取得了一定的成绩，为评估实践积累了丰富的经验。
　　2.2 档案目标管理阶段。20世纪80年代中后期，目标管理的思想开始运用于档案管理研究，成为档案管理评估活动的一种重要手段。
　　1993年，我国档案管理的定级升级活动向档案工作目标管理考核转变。1993年国务院机构改革;1994年，档案机构评估的目标管理考评活动在中央和国家机关开展，由国家档案局机关档案工作处负责对中央和国家机关开展档案工作目标管理考评活动。1995年，国家档案局在省级和副省级市、计划单列市档案馆[18]、科学技术事业单位[19]以及企业相继开展了档案工作目标管理活动[20]。此外，其他档案机构也相继开展了评估活动，如干部人事档案工作目标管理考评、城市建设档案馆目标管理考评等，档案目标管理活动有向评估内容多样化发展的趋势。
　　2.3 档案事业综合评估阶段。进入21世纪，档案机构评估的制度标准共有146个，占据总数的71.6%，表现出中央和地方层面档案机构评估范围扩大化和评估种类多样化的特征。
　　国家层面，2007年国家档案局、中央档案馆联合开展了关于档案事业发展综合评估的工作;2008年国家档案局办公室开展了市、县级国家综合档案馆测评活动;2016年国家档案局办公室开展了数字档案室建设评价活动;2018年国家档案局开展了副省级以上综合档案馆业务建设评价工作和档案馆安全风险评估等。地方层面的档案机构评估也开始活跃，如江苏省连云港市（2003年）、浙江省嘉兴（2005年）、河北省档案局（2006年）等地开展了档案事业发展评估工作;浙江省档案局（2008年）、辽宁省的14个市档案局（馆）（2008年）开展了综合档案馆的信息化评估工作;河南省开展了各级档案馆档案安全评估（2012年）、甘肃省档案局开展了省直机关事业单位档案工作考核（2017年度）等。 　　3 档案机构评估存在的问题及原因分析
　　通过调查研究可以发现我国档案机构评估存在评估主体过于单一、评估客体“一刀切”、评估内容的科学性受到质疑、评估运行机制不规范、评估数字化建设滞后和法制化建设缺失等问题。
　　3.1 評估主体过于单一。现有评估主体分别是国家或地方的档案行政管理机关和行业管理机构单独组织的评估活动、二者以合作的形式联合组织的评估活动。
　　档案行政机关和行业主管部门主导的档案机构评估主体能够有效地集中人员开展评估活动，但也存在一定的弊端，如存在活力和创造性、过程较为死板，难以激发整体的档案机构评估氛围等。
　　3.2 评估客体“一刀切”。我国档案机构评估客体类型众多。目前档案机构评估对象的划分是面向整体评估，以机构类型为分类标准，将同一机构不同级别和地区的档案机构放在一起进行评估比较和研究，不考虑地区和行业发展的不平衡性。
　　这种针对评估客体“一刀切”的做法，容易形成档案机构评估中的“马太效应”。资源投入依旧会流向档案事业管理水平更好的地区、机构和行业，加剧档案事业发展的不平衡性。
　　这种分类模式忽略了我国不同行政级别和地区之间社会经济发展不平衡，以及档案事业实际发展水平不同的现状，带有行政区划属性的评估烙印。
　　3.3 评估内容科学性受到质疑。档案机构评估内容主要体现在评估指标体系设计的不科学上。
　　3.3.1 横向比较：评估指标项和权重的合理性有待商榷。早期针对企业和科学技术事业单位开展的档案管理升级评估指标体系采取的是定性的方法，根据考核内容进行人工打分，大大降低了评估结果的科学性，后期单一的定量评估方法构建档案机构评估指标体系，忽略了不易量化指标项的构建难度，评估指标经不起推敲。
　　档案机构评估文件规定的指标体系中，部分指标和赋予的权重的科学性也有待商榷。如1992年的国家综合档案馆考评中有一项指标为“档案馆是文化事业实体（指机构单独设置，人员、经费全部自主管理）”，[21]分值设置为1.5分，那么什么是文化事业实体、机构单独设置，人员、经费全部自主管理的边界是什么，为什么设置为1.5分等问题无法经得起推敲。还有2016年的数字档案室建设评价中要求“传统载体档案数字化要设置总体规划，存在不符合规范要求的，扣0.1分”。[22]没有明确不符合规范的情况，也存在总体规划扣0.1分的权重设置过低问题等。
　　3.3.2 纵向比较：评估内容与时俱进特点不突出。从同一档案机构不同时期的评估指标来看，以国家综合档案馆评估为例，国家档案局分别在1992年、1995年、2008年和2017年发布了有关综合档案馆的四份文件。其中，1992年12月10日颁布的《中央、省、自治区、直辖市和计划单列市国家综合档案馆考评定级试行办法》规定一级指标和分值分别是行政管理13.5、建筑与设备16、基础业务工作35、档案信息资源开发利用35.5;1995年1月3日颁布的《关于在省级和副省级市、计划单列市档案馆开展目标管理考评活动的通知》规定一级指标和分值分别是组织管理11、建筑与设备15、基础业务建设38、档案信息资源开发利用36;2008年2月21日颁布的《市、县级国家综合档案馆测评办法》规定一级指标和分值分别是条件保障28、基础业务33、开发利用24、信息化建设15;2017年10月13日颁布的《国家档案局关于开展副省级以上综合档案馆业务建设评价工作的通知》规定一级指标和分值分别是建筑与设备17、经费与人员11、档案基础业务33、开发利用服务29、工作落实10。
　　将上述评估标准放在一起进行比较研究可知，国家综合档案馆25年的评估发展历程中，评估主要内容并无重大变化，只是在具体的指标设置上存在一些差异。
　　指标权重设置中，后三次的档案机构评估活动，“档案信息资源开发利用”的分值均低于“基础业务建设”，表明国家综合档案馆的评估注重投入和产出关系的绩效评估，而服务质量的成效评估不足，没有跟进由“重藏轻用”向“管用结合”转变的服务型发展目标要求。评估指标未能充分地反映档案事业发展的时代特点，更谈不上档案机构评估指标前瞻性和预测性功能的发挥。
　　对档案机构评估内容的科学性质疑有两个方面，一是由于评估手段本身对认识客观世界的科学性存在质疑;二是档案机构评估指标体系构建过程存在封闭性，档案机构评估指标项的选取和权重的确定所使用的评估方法不规范，常常省略研究方法应用的过程和步骤，使评估指标体系的科学性遭受质疑。
　　3.4 评估运行机制不规范。档案机构评估运行机制不规范主要体现在评估计划、实施、反馈的过程过于封闭，评估结果的应用不到位等方面。
　　档案机构评估法规文件的颁布一般都是成文的定稿，并未见相关的征求意见稿面世，虽然也有召开征求意见稿研讨会，但不具有广泛性。评估过程也只是在地方和行业档案信息网站上看到新闻报道式的总结，不利于大众对档案机构评估运行过程的监督。
　　档案机构评估结果仅限于公开排名或上等级的机构名单，缺乏整体性、全面性和优秀案例性。这种有限的评估结果的公开与应用不利于信息共享，向标杆评估机构学习信息量不足。
　　档案机构评估在长期化、常态化、制度化、规范化、传承性、结果应用性和借鉴性等方面存在不足。评估结果只是上等级档案机构对外宣传的名片，评估于整体而言并无实质意义。
　　3.5 评估数字化建设滞后和法制化建设缺失
　　档案机构评估数字化建设滞后，档案机构评估网络化和数字化[23][24]不足。同时，档案机构评估法制建设的缺失。我国档案机构评估的法规制度只对自愿参与评估活动的机构带有引导属性，而无实质的强制性约束评估等属性。迄今为止，我国尚未出台专门的保障档案机构评估运行的法律法规，顶层设计层面也只是倡导性，无实质性约束力。我国档案事业现有的法规体系也并未包含档案机构评估方面的内容。 　　档案机构评估历史较长，但评估活动影响力较弱。档案机构评估过程和评估结果的封闭性、保密性和缺乏评估违规行为法规制度的遵循性，会产生对档案机构评估违规现象无法进行有效监督的问题。
　　4 结语
　　从我国档案机构评估实践上看，规律性的评估运行制度尚未形成，评估分类理论研究成果欠缺，长期化有余而规范化不足。这种状况导致了各地档案机构评估模式自由发展，也加剧了全国地区和行业的档案管理发展水平的不平衡性。机构改革后，档案机构评估实践的发展方向也陷入困顿与迷茫。为此，应强化评估的制度化、法制化建设并体现评估的经济和社会效益;完善档案机构评估内部构成要素及其角色定位和职能分工;规范评估运行流程和运行机制;优化评估运行环境，发挥评估的规划协调、监督指导、交流预测等功能。
　　本文系国家档案局科技项目“国家综合档案馆公共服务能力评估指标体系构建及实证研究”（项目编号：2018-R-006）和河南省哲学社会科学规划项目“河南省各级综合档案馆公共服务能力评估及提升策略研究”（项目编号：2018BZH008）研究成果。
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　　[22]国家档案局.《数字档案室建設评价办法》（档办发[2016]3号）[Z].2016-10-10.
　　[23]全国公共图书馆评估定级管理服务平台[EB/OL].[2019-8-11].http：//libeva.hopshine.net：18080/eva/login.jsp.
　　[24]关于“全国博物馆评估管理系统”应用和评估材料报送有关事宜的通知[EB/OL].[2019-8-11].http：//pg.chinamuseum.org.cn/Content/attachments/n2.pdf.
　　（作者单位：郑州大学信息管理学院   来稿日期：2019-11-15）
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