试论我国公务员工伤保险法律制度的完善

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　　摘 要：工伤保险制度是保障公务员工伤保险权利的重要法律规范。基于当前人权保障的需要以及公务员群体的特殊性，公务员工伤保险制度有其设立的必要性。当前，我国公务员工伤保险制度还存在诸如：法律规范适用主体不兼容，工伤保险承办单位及待遇标准存在差异，缺乏必要的工伤保险费率机制等弊端。未来应当在实行社会化的公务员工伤保险制度的前提下，统一公务员工伤保险承办单位及待遇标准，确定合理具体的工伤保险费率机制，通过完善公务员工伤保险制度来保障该类群体的合法利益。
　　关键词：公务员;工伤保险制度;社会化
　　一、公务员工伤保险法律制度设立的必要性
　　工伤保险制度作为一项事后救济法律制度，其在保障职工群体合法权益方面发挥着关键作用。公务员群体相较于一般职工而言有其特殊性，再加上工伤保障关系到人权的实现，因此设立公务员工伤保险制度有潜在的必要性。
　　（一）人权保障的需要
　　工伤保险制度虽作为一项事后救济法律制度存在，但是基于其作为社会保障法的一部分，保障职工的生存权与健康权仍然是其存在的重要意义，同时，这也是宪法中有关人权保障的要求。《中华人民共和国宪法》中明确规定，中华人民共和国公民的人权受到保护，有劳动的权利和义务以及在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，从国家和社会获得物质帮助的权利。
　　保障公务员群体的健康权是人权保障的具体表现形式。健康权是建立在生存权基础之上的，是指用人单位有义务保证劳动者享有健全的身体机能以及安全的工作环境。学者郭晓宏曾提出“企业与劳动者之间是雇佣与被雇佣的关系，或者说只是劳动力买卖关系，而非生命权、健康权买卖。”因此，各单位有义务保证劳动者在参与乃至结束该项劳务后持续性的具备健康的身体条件，就公务员群体而言亦是如此。
　　（二）公务员群体的特殊性
　　工伤保险制度的设立是为了保障那些与用人单位之间存在劳动合同关系（包括事实劳动关系）的职工群体在遭受工伤侵害时及时获得补偿与救济的法律制度。相较于一般企业职工，公务员群体在享受工伤保险待遇方面有其自身的特殊性与必要性。
　　一方面，公务员是典型的公法主体。该种身份要求其在日常工作过程中比一般企业职工肩负更多的责任与义务，从而亦是决定了其在享受工伤等社会保障方面应当比一般职工更具正当性。另一方面，从公务员类型上考虑，行政执法类公务员基于其工作性质的特殊性，理应享受工伤保险待遇。首先，该类公务员工作时间不受限制，且愈是节假日期间，愈是其工作繁忙之时。其次，该类公务员工作风险高，如公安执法人员、消防工作人员等工作对象是现实的风险。
　　综上所言，为了保障公务员群体的健康安全，有必要发挥工伤保险制度应有的优势，有必要将公务员群体纳入工伤保险制度当中。
　　二、我国公务员工伤保险法律制度的现状及存在的问题
　　我国工伤保险制度在法律规范层面上的最高表现形式为国务院在2003年4月27日颁布、2010年12月27日重新修订并于2011年1月1日开始实施的《工伤保险条例》，该条例为一般职工提供了较为完善的工伤保险保障;但是另一方面，条例第六十五条规定却排除了公务员群体在其规范上的适用。目前，有关国家公务员工伤保险政策主要是2004年12月24日民政部发布的《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤有关问题的通知》（以下简称《通知》）。
　　根据该《通知》，有关公务员工伤保险的现状具体体现在：第一，法律规范适用对象上：学者张军提出“国家机关公务员现从政策上规定仍参照军人抚恤办法解决工伤保障问题。”第二，承办单位方面：国务院民政部门负责全国国家机关工作人员的工伤保险问题，地方各级政府民政部门负责各个区域范围内的公务员工伤保险问题。第三，工伤认定标准上：《军人抚恤优待条例》第九条、第十条以及第二十二条规定了因公牺牲、病故以及因公、因病致残的认定情形。第四：工伤待遇标准方面，公务员群体因公牺牲，其家属享受的一次性抚恤金标准为本人40个月工资。另外，有关残疾抚恤方面，公务员因公致残，一至十级伤残均可享受残疾抚恤;因病致残的，伤残等级在一至六级的可享受残疾抚恤，而七至十级伤残无残疾抚恤。第五，关于公务员工伤保险费缴纳标准：公务员工伤保险费直接由国家财政负担，缺乏费用缴纳的具体费率机制。
　　（一）法律规范适用主体不兼容
　　2004年12月24日民政部发布的《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤有关问题的通知》。该通知规定，当前公务员群体工伤保险参照适用《军人抚恤优待条例》，从如今的法制视野来看，该种规定有不合时宜之处。
　　首先，公务员与军人之间存在显著差别。相较于公务员群体，军人有几项关键性的特征。一是更为鲜明的政治性。马克思主义国家学说曾阐明军队是国家机器，是巩固政权的重要支柱。在我国，党的意志即为军队的意志。但是，公务员群体相较于军人而言，其政治性特征微乎其微。二是工作性质上的差异。在我国，军人实行的是军队编制，公务员实行的是国家行政编制。编制上的差异决定了对两类群体在管理上的差别。三是显著的社会性特征。所谓“国无防不稳，民无兵不安”，军队存在的根本意义在于维护国家政权，维护社会公共安全。即军人作为军队里个体的存在，其存在意义并非基于个人私益，保家卫国是每个军人最崇高的追求与信仰。公务员群体在社会性特征方面远不如军人。客观地讲，每位公务员的該种职业选择更多的是基于私人利益。综上所言，由于军人群体更为鲜明的政治性、工作性质上的严谨性以及自身显著的社会性特征决定了对该类群体予以专门性保障的需要。而公务员群体较之军人群体更具一般性与普遍性，因此将其纳入《军人抚恤优待条例》甚为不妥。
　　其次，从工伤保险法律制度保障的群体特征看，《工伤保险条例》第二条明确了该条例保障的主体范围，即“职工”。笔者认为，该类职工群体最为显著而普遍的特征在于其私益性，即通过出卖个人劳务来获取个人利益。据前文所言，公务员尽管是公法主体，但是其职业选择更多的是基于个人私益。而军人本身鲜明的政治性以及职业选择明确了该类群体典型的社会性特征。因此将公务员群体工伤保障纳入《军人抚恤优待条例》不具有针对性，亦不利于对公务员群体遭受工伤的保障。 　　（二）工伤保险的承办单位及待遇标准存在差异
　　由于公务员群体与一般企业职工的工伤保险制度适用的法律规范不同，因此这两类主体在遭受工伤损害时享受的工伤保险待遇存在差异，现实中的“同命不同价”现象亦由此产生。
　　首先，公务员工伤保险工作的承办单位为民政部门，不同于《工伤保险条例》中规定的社会保险行政部门。民政部门主要工作内容是处理各项民政事务，而社会保险行政部门是专门处理社会保险工作的部门。公务员工伤保险制度归根究底是属于社会保险事务，让民政部门处理该项事务，在专业性上有所欠缺。以劳动能力鉴定为例，郑尚元教授提出“劳动能力鉴定不仅是确定劳动者伤残等级、确定当事人享受保险给付标准的衡量依据，亦是劳动者能够重返工作岗位、回归职业社会的基础。”由此可见，专业性在工伤认定当中占据重要地位。
　　其次，公务员工伤保险待遇标准存在差异。一方面是工亡补助金存在差异。《工伤保险条例》中规定一次性工亡补助金标准为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍。而《军人抚恤优待条例》中规定，因公牺牲的，一次性抚恤金为本人40个月工资。对比来看，显然，该种情形下公务员享受的待遇过低。该种差异直接引发的就是现实中存在的“同命不同价”问题。正如学者马三套所言“维护法律、法规的权威，重在公平执行”。因此，工伤保险制度的运行应当建立在平等的基础之上。另一方面是伤残待遇存在差异。《工伤保险条例》规定，一般职工伤残等级分为十级，每一级别均对应各自的伤残待遇标准。而根据《军人抚恤优待条例》第二十三条之规定，因公致残的，残疾等级被评定为一级至十级的，享受抚恤;因病致残，残疾等级被评定为一级至六级的，享受抚恤。由此总结来看，公务员因病致残，只有一至六级伤残可享受抚恤，七至十级伤残无抚恤。二者对比来看，显然一般职工伤残待遇相较于公务员群体更为完善。综上所言，该种不完善的工伤保险制度将会影响到公务员队伍的建设与发展。
　　（三）缺乏必要的工伤保险费率机制
　　所谓工伤保险费率是指工伤保险费的具体缴纳标准。2003年劳社部发布了《关于工伤保险费率问题的通知》。该《通知》将行业按照风险程度划分为风险较小行业、中等风险行业和风险较大行业，继而据此确定工伤保险费率。工伤保险费率的确定直接与行业风险程度挂钩，这有利于经济资源的合理利用，同时有利于加强对高风险行业员工的人身健康安全保护。
　　一方面，缺乏必要的工伤保险费率会造成财政支出增多，资源浪费。正如学者向军所言“在资金方面，中国公务员现行的社会保障资金大部分来自国家财政，国家承担的社保压力较大”。据前文所述，尽管我国三类公务员中综合管理类和专业技术类行业风险较低，即该类公务员遭遇工伤的可能性很低。但是，在我国公务员工伤保险待遇由国家财政直接负担的背景之下，假设以风险较高行业为参照系，则对风险较低行业的待遇投入就显得过多，更进一步讲，不必要的财政支出亦是一种明显的资源浪费。另一方面，缺乏必要的工伤保险费率也不利于对行政执法类公务员的保障。三类公务员中行政执法类属于风险程度最高的公务员类型，理论上相较于其他两种类型的公务员理应享受更高的工伤保险待遇，这样才能够从心理上给行政执法类公务员以慰藉，同时亦符合工伤保险制度设立的宗旨。
　　三、我国公务员工伤保险法律制度的完善路径
　　公务员作为管理国家事务的群体，是当今社会主义现代化建设过程中不可缺少的一环，提供完善的社会保障是建设公务员队伍的重要手段。当前，公务员医疗保险已经进入社会化轨道，有关公务员工伤保险制度的构建与完善亦应顺应我国《社会保险法》保障对象“公民化”趋势。
　　（一）实行社会化的公务员工伤保险制度
　　首先，实行社会化的公务员工伤保险制度在法律意义上具有可行性。笔者认为，公务员群体与《工伤保险条例》中规定的“职工”群体在本质上具有一致性，即均是通过出卖个人劳务来获取劳动报酬。尽管公务员群体的工资福利待遇由国家财政直接负担，但是，究其根本，公务员的工资报酬等仍然是通过提供个人劳务换取的，即公务员所在单位仍然必须对公务员人身健康安全予以保障。从该种意义分析，公务员群体与其所在单位之间的法律关系更接近于一般企业职工与其用人单位之间的雇佣与被雇佣的关系，所以，將公务员群体纳入《工伤保险条例》范围有其可行之处。而且，2018年8月人社部发布的其对相关问题的回复当中也提出，未来《工伤保险条例》的修订工作应着眼于继续扩大该条例的适用范围，并鼓励各地将公务员群体纳入工伤保险制度范围。另外，亦如学者周卉所言“公务员系统是社会大系统的一部分，公务员的社会保障体制必须与全社会的社会保障大系统相协调。”
　　综上所述，扩大《工伤保险条例》的适用范围，将公务员群体纳入工伤保险制度，实现公务员工伤保险制度的社会化是接下来的发展方向。
　　（二）统一公务员工伤保险待遇认定单位及认定标准
　　实行社会化的公务员工伤保险制度是完善公务员工伤保险制度的前提性条件。在此基础上，统一公务员工伤保险待遇的认定单位与认定标准是具体举措。
　　首先，统一社会保险行政部门为主管全国及地方工伤保险工作的部门，取消民政部门在工伤保险工作的主管地位。其一，在实行社会化的工伤保险制度的前提下，统一一般企业职工与公务员群体在工伤保险领域的主管部门有其必要性。一方面顺应了社会化的工伤保险趋势，另一方面也有利于部门对工伤保险领域工作的集中统一管理。其二，社会保险行政部门为专门主管社会保险工作的部门，因此相较于民政职能部门而言在工伤保险领域更具专业性。
　　其次，明确公务员因工伤死亡、伤残情形下的具体工伤保险待遇标准。一方面，公务员因公牺牲情形下获得的一次性抚恤金可适用《工伤保险条例》中全国城镇居民人民可支配收入的20倍，并在此基础上适当增加。原因在于：根据最新的2019年社会保障部统计数据显示，截止到2018年末，工伤保险基金累计结存1785亿元（含储备金294亿元）。可见，该类基金结余数量过多。因此，为使得该部分闲置资金获得充分利用，提高职工群体工伤保险待遇是关键目标。另一方面，公务员因工伤伤残的情况下，无论因公伤残，亦或是因病致残均应享受工伤保险待遇，具体伤残待遇标准参考《工伤保险条例》的相关规定，并在此基础上全部予以适当提高，具体原因如前所述。 　　（三）确定合理的公务员工伤保险费率机制
　　明确合理的工伤保险费率机制是确定工伤保险费用缴纳的标准。有利于规范工伤保险制度的运行，保障职工群体的合法利益。
　　首先，如今《工伤保险条例》中的工伤保险费率机制应当加以完善。当前工伤保险费用的缴纳直接与行业风险程度挂钩，其中，按行业风险程度划分，工伤保险费缴纳的基准利率分为三个档次，分别为0.5%，1%和2%。如前文所言，关键问题在于基准利率层级过少且层级与层级之间差距过小，不利于发挥工伤保险制度应有的作用。关于工伤保险费率调整，杭州市相关部门联合印发了《关于调整杭州市工伤保险费率有关问题的通知》（杭人社发〔2019〕168号），并根据不同行业的工伤风险程度，将参保单位划分为一类至八类，不同类别行业执行不同的工伤保险基准费率。另外，德国在工伤保险费的缴纳方面，费率档次共60多种，可见其行业风险划分之细致。为此，在工伤保险费率方面，我国应当沿袭地方立法通知，将工伤保险费率档次扩大至八类，并在此基础上借鉴德国该种较为完善的工伤保险费率机制，为今后进一步扩大费率档次做好准备。
　　其次，应当具体确定公務员工伤保险费率机制的具体内容。一方面，本人认为，有关公务员工伤保险费的缴纳主体仍应当由国家财政负担，这是由公务员本身的职业特殊性所决定的。具体的实践过程中，由公务员所在单位代为缴纳，最后统一纳入财政支出范围。另一方面，有关公务员工伤保险费基准利率，参照前述浙江省杭州市发布的文件，按照公务员类型，对于综合管理类和专业技术类公务员可以划分到第一类风险行业，并适用该类行业对应的工伤保险费率，即为0.2%;而对于行政执法类公务员，本人认为应当将其划分到第七类风险行业类别，并适用该类别行业项下的工伤保险费率，即为1.3%。另外，需要强调的是，在遵循公务员职业群体特殊性的情况下，又规定该群体工伤保险费率同一般企业职工群体相同，该种规定并不矛盾，这是为了规范和明确财政资源的利用，减少浪费，同时使得行政执法类公务员的人身健康安全得到切实的保障。
　　四、结语
　　公务员社会保障制度对稳定公务员队伍，保障公务员的基本权利有着至关重要的意义。关于完善公务员工伤保险制度的立法工作正以自下而上的方式顺利进行，可见，该项工作的开展已是定局。另外，法律制度作为上层建筑，其对经济社会的发展有关键的推动作用。而完善的公务员工伤保险制度既体现了对公务员类社会群体利益的保障，同时也是建设法治中国的推动剂。
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　　作者简介：赵倩（1995- ），女，南京财经大学经济法学在读研究生。
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