美国公共行政学百年发展路径探析

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　　摘要：美国公共行政学自1887年至今100余年的发展历程中，经历以“理性”逻辑为基础的发展路径和以“价值”逻辑为基础的发展路径。这两种路径是在美国宪政体制形构的“生态环境”中生发出来的，理性和价值是一对矛盾统一体，未来的美国公共行政学将遵循“问题导向”的多视角渗透的整合路径。
　　关键词：美国 公共行政学 理性 价值 发展路径
　　中图分类号：D035  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2019）01-0219-04
　　自从1887年，伍德罗·威尔逊在《政治学季刊》上发表了《公共行政之研究》一文之后，公共行政学开始成为一门独立的学科。截至今日，美国公共行政学的发展历史已逾百年。在百年的发展历史之中，美国公共行政学经过了几次大的“范式”转变。本文试图探讨美国公共行政学产生、发展的政治、经济、文化环境，从“理性”和“价值”两个维度梳理美国公共行政学的发展历史，并探讨美国公共行政学的未来发展趋势。
　　1962年，托马斯·库恩（Tomas S. Kuhn）在其撰写的《科学革命的结构》一书中，首次提出了“范式”的理念。他指出，理论共识和实践模式是“范式”变迁的基本信条，形成“范式”应当具备两个主要特征：一是它代表着一个特定共同体的成员所共有的信念、价值、技术等构成的整体;二是它指所谓的那个整体的一个元素，即具体的谜题解答，把它们当作模型和范例，可以取代明确的规则以作为常规科学中其他谜题解答的基础。[1]在自然科学领域，“新范式”的出现往往代表着“旧范式”的解题;但是在社会科学领域，“新范式”虽然会对“旧范式”发起挑战和攻击，最后，往往是新旧“范式”相互竞争而存在。在美国公共行政学百余年的发展历程当中不断经历着“范式”的转换。
　　一、对美国公共行政学“范式”转换的探讨
　　迄今为止，国内外专家学者对美国公共行政学发展历程的探讨大约可以分为如下几种：
　　第一，两个阶段的划分。文森特·奥斯特罗姆在《美国公共行政的思想危机》一书中指出：“官僚制行政理论和民主制行政理论是美国公共行政的两种替代范式选择”。李志勇在《从官僚制到民主制——试论当代公共行政的模式转换》一文中也表达了同样的观点。
　　第二，三个阶段的划分。欧文·休斯在《新公共管理的现状》一文中指出：“从新公共管理运动起源和历程角度审视，可以划分出三个鲜明的发展阶段：前传统阶段、公共行政传统模式阶段和公共管理改革阶段”。陈振明在《从公共行政学、新公共行政学到公共管理学——西方政府管理研究领域的“范式”变化》一文中明确提出了美国公共行政学的三个阶段划分。卢明在《公共管理学管理范式的演进》一文中认为：“公共管理学经历了三次核心管理范式的转变，即从初期的以‘效率’为核心的公共管理到中期的以‘公平’为核心的公共管理，再到近期的以‘与市场相协调’为核心的新公共管理”。陈世香在《西方行政价值研究的历史与现状综述》一文中指出：“自行政学诞生以来，西方行政学界对该领域的基本认识与研究可分为三个阶段，即政治——行政二分法时期，新古典时期与新公共行政时期”。褚添有在《统治·管理·服务：公共管理范式转换及其意义》一文中也明确表达了自己三个阶段划分的思想。
　　第三，四个阶段的划分。美国锡拉丘兹大学麦克斯韦尔学院的梅戈特博士认为美国的公共行政学可以分为公共行政、公共事务、公共政策与公共管理四种传统。[2]毛寿龙在其编著的《西方公共行政学名著提要》导论中提出，公共行政理论的基本范式有四种：官僚制行政理论、新公共行政、新公共管理、民主制行政理論。
　　第四，五个阶段的划分。美国的尼古拉斯·亨利在《公共行政与公共事务》一书中认为：“美国公共行政学的百年发展与困境可以划分为五个研究范式：政治与行政二分法、公共行政原则、作为政治学的公共行政、作为管理学的公共行政、作为公共行政的公共行政”。蔡辉明在《美国公共行政学思潮的范式变迁——路径、划分和逻辑》一文中指出：“美国公共行政学发展至今共形成前传统公共行政、传统公共行政、新公共行政、政策科学、新公共管理五种‘范式’”。
　　第五，六个阶段的划分。竺乾威在《美国行政学研究及其特点》一文中指出：“从学科与流派的角度来讲，美国的公共行政学范式变迁可以根据不同的历史时期进行区分，即管理程序学派、系统管理学派、决策学派、行为科学学派、经验主义学派、新公共行政学派”。张梦中在《论公共行政学的起源与范式转变》一文中提出：“美国公共行政学经历了六次大的范式转变：科学管理、管理科学、公共事务、政策分析、新公共行政、新公共管理”。
　　通过以上对国内外诸多专家、学者对美国公共行政学百年发展历史的阶段划分来看，划分的标准、结果林林总总、不一而足。笔者以为以上2、3、4、5、6个阶段的划分方法虽然从不同的角度触及了美国公共行政学的实质内涵，但是有如下三个问题需要解决：
　　（1）阶段划分的截止时间较早，大都概括到2000年左右，对近10年出现的新的研究“范式”有未尽之嫌，比如“新公共服务理论”和“治理理论”的凸显。
　　（2）阶段划分缺乏系统论的思考，未能将美国公共行政学产生、发展所依赖的土壤——美国社会的政治、经济、文化大背景充分考虑进去，从行政生态学的角度来讲，留有遗憾。
　　（3）缺乏对美国公共行政学未来发展趋势的明确阐述。
　　当然要想圆满地完成这三个任务绝非易事。
　　二、基于“理性”逻辑的美国公共行政学路径分析
　　“理性”和“价值”或者说“理性”和“自由”在人类发展历史中一直作为一对矛盾而存在，两者相互依存、相互竞争，共同推动着美国公共行政学的发展、演变过程。马克思·韦伯把理性分成“价值理性”和“工具理性”两种，“价值理性”强调终极价值关怀;“工具理性”将“合目的性”放在优先地位。这里讲的理性主要是指“工具理性”。“理性”的逻辑在这里基本上与罗伯特·登哈特所说的“管理主义”的传承模式相吻合。它的主要内涵特质概括如下。 　　（一）政治——行政二分法
　　伍德罗·威尔逊在1887年发表的《行政学研究》上提出：“行政学研究的目的在于：首先，政府能适当地和成功地进行什么工作;其次，政府怎样才能够以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作”。[3]他主张政治与行政两分原则，行政管理应当被置身于政治所特有的范围之外。1900年古德诺所著的《政治与行政》一书中，对政治与行政做了如下区分：“在所有的政府体系中，都存在着两种基本的或主要的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行。在所有的国家中也存在着分离的组织，每一个分立的组织都主要是忙于履行这两种功能中的一种。”[4]这样经过威尔逊和古德诺的阐发，公共行政学成为一门独立于政治学的，专司国家意志执行的学科，从而也为这门学科的科学化奠定了基础。
　　（二）“效率至上”的价值诉求
　　在工业经济时代，追求理性（经济、效率）成为整个社会的主要价值取向，“资本主义实质上是一种按照理性方法组织生产的尝试……这种理性的生产方法不仅改变了整个经济过程，而且改变了社会本身。劳动机械化、程序化和专业化的迅速发展，进一步从技术上增加了资本主义生产的理性特征，使反复无常的个人行为和个人差异服从于生产过程的秩序的要求”。[5]正如罗伯特·达尔所言，效率成为这一时期最高的甚至是唯一的价值诉求，对效率的追求远远超过了对公平、正义、个人权利等价值的维护，甚至达到一种效率崇拜的地步。成本——收益分析成为最具效用的评价工具。
　　（三）“理性官僚制”的组织原则
　　在效率成为公共行政的终极目标和唯一准则之后，马克思·韦伯对这种价值追求提供了有力的支撑。在其《社会组织与经济组织理论》一书中，马克思·韦伯对官僚制度做了系统的分析，在对古埃及、罗马、中国的官僚制度、拜占庭帝国和19世纪到20世纪欧洲出现的现代官僚制度的研究基础上，他抽象出一种建立在法律和理性基础上的“理性官僚制”。韦伯指出，官僚制是现代大规模行政管理体制所共有的最本质特征，层级制、连续性、非人格化、专业化的行政体制是最有效率的组织形态。[6]韦伯的“理性官僚制”的确立为“理性”导向的行政范式提供了坚实的组织理论基础，并且对整个公共行政学的发展产生了深远的影响。
　　（四）对“行政原则”（“行政科学”）的不懈追求
　　1926年怀特的《公共行政研究导论》和1927年威洛比的《公共行政原理》两本教材的出版，显示了当时的行政学家对“行政科学”或“行政原理”的孜孜以求，人们相信公共行政学也有像自然科学那样的公理和定理，放之四海而皆准。在对公共行政科学化的探寻中，古立克成为一个集大成者，他所创立的POSDCORB（Planning，Organizing，Staffing，Directing，Coordinating，Reporting，Budgeting）的管理学七大职能，成为基于“理性”的行政逻辑的标准文本。我们也可以清楚地看到肇始于工商管理学界的，以泰勒、法约尔等人为代表的科学管理学派对这个时期公共行政学的深刻影响。
　　（五）“顾客导向”与“企业化政府”
　　20世纪70年代末、80年代初，西方的“福利国家”政策与“凯恩斯主义”的失灵，引起了政府的三大危机——财政危机、信任危机、管理危机。正是在这样的背景下，基于“理性”的管理主义卷土重来，主张重塑政府，期间，以戴维·奥斯本和特德·盖布勒的《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》和《再造政府》两本书为代表，主张用企业化的经营方式来治疗“市场失灵”。再次强调政府绩效的重要性，并以民营化的实践形式在英国、澳大利亚、新西兰率先登陆，最终影响了美国的里根政府、克林顿政府（戈尔所率领的“全国绩效評估委员会”）;把政府与公民的关系比喻为商家和顾客的关系，崇尚“顾客导向”的服务理念与绩效之上的传统。
　　三、基于“价值”逻辑的美国公共行政学路径分析
　　公共行政学是从“政治学的领地”开始自己的学科独立之路的，而公共行政学区别于工商管理、企业管理的主要特质正是它的“公共性”;“公共性”是公共行政学的灵魂，或者在一定意义上是公共行政从业者的身份认同标签。为“公共性”作出最好注解的美国公共行政学经历了如下的发展历程。
　　（一）达尔的“三个问题”唤起了对于“公共性”的思考
　　罗伯特·达尔1947年发表在公共行政评论上的文章：《公共行政学：三个问题》，提出美国公共行政学者在努力促使公共行政学自然科学化的过程中，忽略了规范价值的重要性，而一味强调它独立于道德和政治的领域之外、独立于行政官员的个人人格之上、独立于一国的社会与文化环境之外。这种把公共行政学不断抽象化、原则化、普世化的趋势，在达尔看来至少忽视了价值、个体人格和社会框架三个基本问题。为此罗伯特·达尔提出了公共行政学应该关注的三个问题：“公共行政和规范价值的关系问题”“公共行政与人的行为的关系问题”“公共行政学和社会环境的关系问题”。罗伯特·达尔的“三个问题”无疑是对在“行政科学”的道路上狂飙猛进的美国公共行政学的当头棒喝，促使公共行政学开始转向对价值和规范问题的思考。
　　（二）“新公共行政学”使公共行政学回归价值理性
　　20世纪60年代可谓是美国历史上的动荡时代，越南战争、水门事件、能源危机、种族问题等一系列事件使得政府面临着财政危机、信任危机和合法化危机。正是在这样的背景下，美国公共行政学的领军人物德怀特·沃尔多于1968年9月在锡拉丘兹大学的明诺布鲁克会议中心发起了由一批年轻行政学者参加的，以彻底反思美国公共行政学为宗旨的“明诺布鲁克会议”。会后，研究成果由弗兰克·马里尼编辑成书：《走向新公共行政学：明诺布鲁克观点》。20年后的1988年召开的第二次明诺布鲁克会议由乔治·弗雷德里克森编纂成《第二次明诺布鲁克会议：公共行政学的变迁纪元》一文。新公共行政学派对之前被美国公共行政学奉为圭臬的“政治—行政两分法”“价值中立”“技术理性”的行政原则加以检视和批判，提出了以伦理、民主、政治互动、公民参与和回应性为基础，以“社会公平”为核心，同时自觉运用“后实证主义”方法的“新公共行政学”。新公共行政学把“价值”“规范”“公共行政学”放到美国公共行政学研究的中心，倡导民主的行政理论，拓展了美国公共行政学的研究范围。 　　同时，以加里·万斯莱为首的“黑堡学派”深化了新公共行政学的价值理性，进一步凸显了公共行政学者作为宪政精神代表的角色，重申了“公共利益”的内涵和价值。
　　（三）“新公共服务”丰富了行政学的哲学维度
　　以罗伯特·登哈特、珍妮特·登哈特夫妇为代表的公共服务理论是在批判“新公共管理理论”的基础上展开的。以奥斯本和盖布勒的《重塑政府》为代表的新公共管理理论强调管理的自由化和管理的市场化，提出了企业家政府的理论。登哈特夫妇实现了公共哲学中心的转移：即由传统公共行政的政府中心主义转向以公民为中心的治理。重视公民社会与公民权利，推进政府、社区、公民相互之间的对话沟通与共同治理。登哈特夫妇提出了如下七个观点：（1）政府的职能是服务，而不是“掌舵”;（2）公共利益是目标而非副产品;（3）在思想上要有战略性，在行动上要具有民主性;（4）为公民服务，而不是为顾客服务;（5）责任并不简单;（6）重视人，而不只是重视生产率;（7）公民权和公共服务比企业家精神更重要。
　　四、美国公共行政学发展路径及趋势分析
　　按照罗伯特·登哈特的观点，“在美国的行政思想史上，历来存在着管理主义和宪政主义两种倾向。前者关注效率，后者则关注社会公平、平等、民主、回应性等。亚历山大·汉密尔顿和托马斯·杰斐逊分别作为两种倾向的代表，开创了美国历史之先河。自汉密尔顿，中经威尔逊、威洛比、古立克、西蒙至奥斯本和盖布勒，形成了一种管理主义的思想传承。而从杰斐逊，中经沃尔多、戈尔姆比斯基、奥斯特罗姆至罗伯特·登哈特形成了一种宪政主义的思想传承”。[7]这两种思想传承模式，或者说这两种美国公共行政学“范式”的并存和竞争是美国社会政治、经济、文化大环境下的产物。
　　（一）美國的宪政制度设计形塑了公共行政的生态环境
　　以“代议制度”“选举制度”“政党制度”为基础的美国民主的三大基石、以联邦制为基础的国家结构设计、分权制衡的顶层设计、个人权利的宪法保证、以市场经济为基础的资源配置模式、基于契约论的法治传统共同塑造了美国公共行政学的生长环境。
　　代议制度的设计保证了精英在国家机器运转中的主导作用，他们制定代表制度，包括定期选举，来作为“削弱大众激情”的手段。国会中参众两院的双层设计也体现了类似的思想。选举制度更多的代表了“人民主权”的思想，四年一度的总统大选是普通民众制约行政权力的主要手段。政党制度的设计主要是集合民意、代表民意的工具，一定意义上也成为政府运转的黏合剂。这样，看似民主的制度设计，实际运行之中可能偏离成为“管理主义”传承的滋生地。联邦制度的设计给予各个州以一定的自治权，为州域的行政管理创新留下了足够的空间。美利坚合众国的建国者们深受孟德斯鸠的“三权分立”思想影响，并把它贯彻到国家的“顶层设计”之中，以权力约束权力的宪政制衡设计一直贯彻下来。罗斯福的“新政”一度催生了沃尔多所言的“行政国家”，但是，危机过后，国会通过自己的“制度回应”（常设委员会、个案调查处理权和政治性拨款）;法院通过“宪法权利的加强和阐释”“行政决定的严格审查”“公法公诉或救济法”“责任与豁免”;分别收复了各自失去的权力，重新达到了新的平衡。对个人权利的宪法保证与基于契约论的法治传统要求现实中的“有限政府”。基于市场的资源配置模式要求公共行政的高效率。
　　总之，美国的宪政制度要求既蕴含了“效率行政”的逻辑，又生发出“民主行政”的吁求。
　　（二）“西沃之争”彰显了美国公共行政的张力
　　美国公共行政学的“身份危机”：它的理论基础、研究方法、研究范围等方面都存在争议。人们一再质疑：“它是政治学的一部分？是工商管理的一部分？还是一个独立的学科领域？它到底是什么？”[8]西蒙和沃尔多两位公共行政学巨匠的争论就是这种危机的最好注脚。西蒙历史性地把他之前的公共行政学原则称之为“行政学谚语”，因为之前的美国公共行政学只是在阐述一些众所周知的道理。西蒙在严格区分“价值因素”和“事实因素”的前提下，认为公共行政学应该是在“价值因素”已然确定的前提下，运用“逻辑实证主义”的研究方法对“事实因素”展开真正科学的研究。沃尔多的“民主行政”理论，指出了公共行政与私人行政的区别恰恰在于对于民主价值的珍视和践行。民主首先存在于“自由、平等、博爱”等理念的组成的价值体系之中，而且不可能运用效率、实证的逻辑来解决本属于哲学伦理学的民主价值问题，这是两个不同的领域。同时，沃尔多也点出了严格区分“事实因素”与“价值因素”的困难，不可能真正做到事实——价值两分、政治——行政两分。西沃之争深刻揭示了存在于美国公共行政学的研究的“效率”和“价值”的矛盾关系。
　　（三）“整合的公共行政”是美国公共行政的发展方向
　　哈罗德·孔茨曾经用“管理丛林”来描述存在于管理学研究中的诸多理论的竞争共存状态。也许，公共行政学的研究也正是这样一种共生共荣的状态，不是一个“范式”取代另一个“范式”，而是一种“盲人摸象”式的游戏，每个流派发掘了它的一个方面。
　　公共行政学应该是“问题导向”的不断整合存在于不同学科的理论、方法为己所用的交叉学科。正是从这个意义上来看戴维·H·罗森布鲁姆的那本《公共行政学：管理、政治和法律的途径》显得弥足珍贵，他所提出的美国公共行政的管理途径的诉求（效率的诉求）、政治途径的诉求（民主的诉求）、法律途径的诉求（公正的诉求），更加符合美国公共行政的生态环境，更加贴近公共行政学的学科本质。
　　五、结语
　　罗伯特·达尔在《行政学的三个问题》中曾这样讲道：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理中去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定”。正是从这个意义上，美国公共行政学的发展是在美国行政生态的土壤上生发出来的，百年的发展历程展示了美国公共行政的发展逻辑。我们所要构建的中国特色的公共行政学需要批判地继承，不断本土化。
　　参考文献：
　　[1]（美）托马斯·库恩.科学革命的结构[M].北京：北京大学出版社，2003：157.
　　[2]张梦中.美国公共行政（管理）历史渊源与重要价值取向——麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录[J].中国行政管理，2000（11）：44-47.
　　[3]Woodrow Wilson. The Study of Administration[G]//Jay M Shafriaz，Albert C Hyde. Classics of Public Administration. California：Moore Publishing Company，Inc.，2007：1.
　　[4]（美）古德诺.政治与行政[M].北京：华夏出版社，1987：10.
　　[5]（美）罗伯特·达尔.公共行政科学：三个问题[M]//彭和平等.国外公共行政理论精选，北京：中共中央党校出版社，1997：156.
　　[6]（英）戴维·毕瑟姆.官僚制[M].长春：吉林人民出版社，2005：4-16.
　　[7]（美）罗伯特·登哈特.公共组织理论（第五版）[M].北京：中国人民大学出版社，2011.
　　[8]（美）斯蒂尔曼二世.公共行政研究：对理论与实践的反思[M].北京：清华大学出版社，2005：18.
　　责任编辑：张蕊
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