湖南省家庭农场发展现状、困境、法律规制

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　　摘 要：近年来，湖南省为培育和发展家庭农场，出台了一系列的相关政策用以扶持培育其发展，在其不断努力下，家庭农场作为一种新型农业经营主体，已经得到广泛认可，作用发挥也越来越突出。尽管取得了上述成果，但家庭农场发展过程中仍面临着农地流转不畅、融资困难以及社会服务不健全等问题。随着党的十九大报告乡村振兴战略的明确提出，如何进一步推动家庭农场的发展，显得尤为重要。从法律上推进土地确权，规范流转方式、程序;明晰家庭农场法律地位，完善土地抵押法律框架以及建立健全社会服务体系法律法规等三个层面规制上述存在的问题，用以实现湖南省家庭农场健康发展，实现乡村振兴的战略目标的蓝图。
　　关键词：家庭农场;湖南省;现状;困境;法律规制
　　
　　自2013年中央一号文件首次提出发展家庭农场以来，各地开始积极实践，家庭农场开始迅猛发展，并且取得了显著成果，目前湖南的家庭农场已经发展到了一定规模。随着十九大的进一步召开，乡村振兴战略的提出，[1]研究探讨湖南家庭农场的发展现状、问题及如何在法律层面对上述问题进行规制，无疑是能够对今后的湖南家庭农场发展具有现实的指导性意义，也能更好地实现乡村振兴的目标。
　　 一、湖南省家庭农场发展现状
　　 （一）家庭农场的发展数量逐渐增多
　　 新型农业经营主体之一的家庭农场，是目前现代农业发展的重要组织形式，其对农业经济发展起着重要的推动作用。随着家庭农场快速发展，其日益成为发实现建设农业现代化、规模化的重要力量。同时对于提升了农业生产力，加速经济的快速健康发展起着重要作用。2013至2016年这4年来，我国农业总产值逐年递增。由2013年的5043.58亿元上升到2016年6081.92亿元。
　　
　　 由于农业的快速发展，使得目前全省的家庭农场也在随之增加。全省家庭农场的数量已于2017年底已经达到了3.35万户，并且有1.2万户登记注册，发展快速。[2]以湖南省衡阳市为例，家庭农场数量持续处于上涨的状态，发展迅猛。其中2016年家庭农场增长率较高，增长了54.5%，总体上，衡阳市家庭农场的数量也一直呈现逐年递增的趋势。
　　
　　 （二）家庭农场的经营方式多元化
　　 如前所述，随着农业的快速发展，其也在很大程度上的促进了家庭农场的迅速发展。目前，家庭农场在类型上主要以种植业类的家庭农场、钟养结合类以及其他类型家庭农场这三大类为主。在上述类型的基础上，形成了三种各具特色的家庭农场经营方式，在种植生产经营农作物的基础上不断发展形成种养结合为经营方式的农场类型。并在上述两种经营方式的基础上形成第三类以资本注册进而承租土地用以实施经营。
　　 （三）产品品牌凸显地方特色
　　 近年来，农产品高质量化、品牌化是抢占市场先机的法宝。伴随着市场经济的不断发展，各地區应当积极实施优质农产品品牌战略，并将其作为家庭农场蓬勃发展的关键。而该战略的重点就是要让经营者充分意识品牌化的优势，不断提高其对于农产品品牌的认知。目前，湖南省已经形成了众多农产品品牌，例如，怀化黔阳冰糖橙荣获中国百强农产品区域公用品牌，碣滩茶荣获中国优秀茶叶区域公用品牌，靖州荣获国家级出口食品农产品质量安全示范区和国家现代农业产业园，会同魔芋、新晃侗藏红米、雪峰山鱼腥草荣获国家地理标志保护产品，国家地理标志保护产品达11个。
　　 二、湖南省家庭农场面临的困境
　　 虽然湖南省的家庭农场起步较晚，但其迅速响应政策行动，农场发展速度迅猛，各地农民积极性不断提高，整体呈现出“井喷式”发展的现象。但随着家庭农场的蓬勃发展，相关问题也一并出现，具体总结为以下几个方面。
　　 （一）土地流转不畅
　　 家庭农场的发展普遍需要统一标准的大片耕地，而湖南大部分土地属于丘陵地区，土地分散经营甚至零碎化的特征尤为鲜明，耕地面积过于零碎分散，这样的背景条件并不利于土地流转，使得土地流转面临着重重困难。同时，目前耕地资源的紧缺也使得上述问题更加恶化，土地流转严重不畅。而这一现象具体表现为以下几个方面：
　　 第一、农户土地流转意识不高。由于我国目前对于土地产权的法律规定较为模糊，同时农户对于土地的相关政策、法律认知不足，相关宣传也不充分，从而导致目前我国土地荒芜的情形严重，土地经营权流转困难，土地流转不畅。
　　第二、流转规模较小。虽然2016年的土地流转总面积为整个承包地面积的35%，[3]但是其中大部分仍然就是小农户之间的流转，这种小农户之间的分散经营承包方式，使得土地流转难以形成较大的规模化。
　　 第三、流转方式单一。目前，我国的耕地流转方式集中于转包和出租这两种方式，而在实践中以入股、互换以及转让方式出租进行土地流转的情况鲜有发生，比例过低。
　　
　　 第四、 流转程序不规范。根据现行《农村土地承包法》的相关规定，土地承包经营权流转协议应当以书面方式订立，以转让方式进行流转必须取得发包方同意，以除转让外的其他方式进行流转应当报发包方备案。而在现实生活中，由于交易双方彼此互相了解，同时法律意识不强，因而对于面积不大的小范围的流转并未进行书面约定，而基于信任进行口头交易，更不会考虑到备案一事。同时对于就流转事项签订了书面协议的情形，实践中又往往还存在着内容、格式存在着瑕疵的情形。上述两类情况都为日后出现的各种土地流转纠纷埋下了隐患。
　　 （二）融资困难
　　 1.家庭农场的法律认定模糊， 难以获得资质认可
　　尽管农业部《关于开展家庭农场调查工作的通知》 （农办经[2013]6号） 中对于家庭农场的认定提出了7个明确的标准，但是由于其规定的概括性以及个地方存在着的不同文化以及理解上的差异，使得地方部门在具体适用上明显存在着困难，难以把握。农业部《关于促进家庭农场发展的指导意见》 （农经发[2014]1号） 提出可由地方根据具体的实际情况进行标准的实际认定与把握，这在更大程度上增加了各地方适用难度，进而导致认定标准不统一。标准上的不统一使得在具体实践中各类家庭农场处于未注册的状态，因而导致金融机构无法据此判断其身份地位以及相关资质，身份确认这一障碍便是家庭农场在融资这一方面所面临的法律难题。在实践中，由于相关法律规定的模糊性以及不同法律效力层级地位的差异，导致其在相关资质认定上也存在着随意性， 因而金融机构惜贷的情形时有发生。 　　 2.三权分置模式下，家庭农场中法律权利配置不足
　　目前，农村实施三权分置的制度改革这一主题已被多次明确。在三权分置这一制度体系中， 家庭农场享有的并非是承包权，而是基于承包权所取得的经营权。在实践中，传统市场主体的普遍观念一般都认定经营权主体应限定于是债权当中的承租人。[4]债权的相对性导致了经营权内容的不确定性， 进而难以确定相关的债权价值，最终导致无法公示，从而使得最终承租人将会因合同履行存在不确定性受到严重影响。正是由于存在上述情形，进一步导致金融机构不愿提供融资以及相关担保， 如此循环往复，最终家庭农场融资也就难以实现。
　　 3.土地承包经营权抵押融资存在法律障碍
　　担保与融资这两个法律概念是紧密相关的，目前从制度层面看，对农地经营权抵押贷款而言，还存在相关的法律性难题待解决。出于对农地的特别管制和对农民用地的保护，土地承包经营权禁止抵押的规定仍可见于《担保法》《物权法》等相关法律。随着 2016 年 3 月《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》出台，农地改革中容许以家庭承包方式取得的土地承包经营权抵押的政策得以出台，从而使得目前土地承包经营权抵押在政策允许和法律禁止上存在着冲突。而在现实中，尽管现在部分机构支持推进并开展农村土地经营权抵押贷款试点，试点地区政府部门允许农村土地承包经营权抵押贷款，但由于法律上存在的相关禁止规定，使得实践中，金融机构的相关权益难以得到法律上的有效支持与维护。[5]简而言之，就是由于上述法律障碍的存在，使得土地经营权抵押并没有成为实实在在的担保机制，从而导致现实中的融资困难。
　　 （三）社会服务体系不健全
　　 长期以来，湖南省在基层农业技术发展的推广力度方面，一直都存在着不足的情形。具体表现为以下几个方面：第一、政府在社会化服务体系这一方面并未给予重视，投入成本相对较低，根据《湖南省统计年鉴2017》数据显示，2016年湖南省固定资产投资额为27688.45亿元，而农、林、牧、渔业的投资额为1231.74亿元，仅占投资总额的4.45%，农技经费投入比不高，使得农业技术进步缓慢，基础设施建设不足。[6]第二、湖南省很多的地区当中都存在着专业服务缺少的现象。由于家庭农场具有规模较大这一特点， 导致其在社会服务方面的要求比较高， 但现阶段而言，由于从事基层服务的相关技术人员短缺， 且其对业务能力的专业性要求较高，相关技术人员在该方面可能还存在不足等问题，使得目前的服务体系难于满足家庭农场发展的需求。第三、目前，相对传统的农业社会化服务体系仍然是以以农业技术推广等这类公共服务为主， 大多数的服务形式还仅限于技术服务这一类，过于单一。现有的服务体系并不能满足家庭农场的实际需求。综上，湖南省农村地区在经营管理等方面上存在着明显的限制，社会服务并未完善等问题，使得家庭农场在经营管理上的工作质量和效率都过低。
　　
　　 （一）推进土地确权，规范土地流转方式、程序
　　 1推进农村土地承包经营权确权登记颁证
　　 开展农村土地确权工作， 要坚持尊重历史和现实原则， 保护农民合法权益原则， 以确权确地为主的原则。 [7]目前我国在现行法律上对于土地权属状态的规定并不明确，因此主张首先应在《土地管理法》的基础上增加对该类问题的相关规定， 具体包括构建土地登记制度， 并在此基础上对登记程序、机构进行具体规定， 同时还需得明确登记机构应履行的相关职责和应当承担的责任。其次，为确立其在基本法上的合法地位，应当努力提高其效力位阶以及相应的立法层次， 为存在的相关权属纠纷的处理提供基本法依据。最后，为避免出现交叉登记的现象，应当在全国范围内实行统一登记制度，用以保障法律适用的统一性，来实现土地确权的质量。
　　 2.规范土地承包经营权流转的方式
　　 我国对于土地承包经营的流转方式的范围在《土地承包经营权流转管理办法》第 35 条予以明确规定，但在实践中流转方式的种类和数量已经严重超出法律规定，因而对土地承包经营权流转方式的概念有必要进行重新梳理。应该完善土地流转方式的立法规定，将《物权法》《农村土地承包法》中出现的其他方式在立法中予以更为明确的规定，或者将实践中运用较为成熟的流转方式予以归纳总结，以出台相关司法解释的方式予以采纳，用以解决土地流转方式在实际运用以及法律规定冲突的情形
　　 （二）明晰家庭农场法律地位，完善土地抵押法律框架
　　 1.明确家庭农场独立法律地位
　　 完善法律抵押法律框架的首要任务就是要对家庭农场这一经营主体的法律地位予以明确规定。具体可从以下两个方面进行规定：一方面，在家庭农场可以运用土地承包经营权进行抵押的认定标准上， 其界定必须根据当地具体情况， 结合当地的农业生产水平、机械化现代化程度以及相关人文情况品牌价值予以判断， 从而用以确定其相关法律资格， 认定其能够进行独立承贷。另一方面， 由于目前还并未实行国家统一登记发证制度，还在进行相应试点工作，使得家庭农场在经营权信息等方面不能直接以数据、文字予以清晰呈现，导致其在主体资格认定上存在着不足的问题，而这一问题的解决方式可由相关部门对家庭农场进行承租的这一既定事实予以识别并颁发相关法律资格认定凭证， 如农村土地流转使用权证， 从而方便相关金融机构进行信用评估，促进家庭農场实现融资目的。
　　 2.确认土地经营权的物权属性
　　 按照目前三权分置的权利结构的理念， 家庭农场享有的并非是承包权，而是基于承包权所取得的经营权，由于家庭农场大部分实行的都是规模化经营，而其都是在建立在大量承包其他土地的基础上，那么在前述理论的基础上，其经营权必然与承包权之间存在冲突，并且受其限制。实践中，现行法律政策基于农户土地与其社会保障、利益等方面息息相关、联系紧密，同时还具有身份上的特殊属性，因而在具体在规定上会对其享有的承包权进行特殊保护。[8]由于上述原因，使得实践中家庭农场的经营权难以予以保障，而其经营权如何保护，是目前必须解决的问题。这一问题解决的关键应当是对于“经营权”性质予以明确，首先就应明确其具有用益物权的属性。在不断强调要放活经营权的背景下，由于实践中经营权体现出并非是物权属性而非债权性质， 从而在根本上制约了经营权的“放活”。因此，应当在法律上“经营权”的用益物权属性予以明确， 使其具有物权上的稳定性和对抗性，以保障家庭农场主的合法权益用以抵制承包权农户毁约的行为，真正意义上的实现三权分置机构在同一层面进行一体保护的目的，确认其是完整的权利，进而解决家庭农场金融融资难的问题。 　　 3.完善农村土地承包经营权抵押的法律框架
　　 由于家庭农场具有规模化、现代化经营的特征，因而资金筹集力度大，运用土地承包经营权抵押进行贷款是解决目前资金筹集难的一个重要途径，这一理念不符合现有的法律制度的规定。目前，我国法律明确将承包经营权可以设定抵押的方式予以限制，并未作出其他突破性的规定，在以家庭承包方式取得土地承包经营权能否设定抵押这一问题上，长期以来，我国法律一直都是坚决秉持否定的态度。因而，首先应当从上位法上突破现有的法律概念障碍，从立法上主张允许对土地承包经营权通过抵押方式进行融资。其次还需要进一步规范农村土地经营确权证书、农村土地承包经营权流转合同和土地承包经营权产权的界定。再次应对土地管理部门的相关职责予以明确，使其能够监督相关涉农银行的业务开展，确保相关政策的顺利实施。最后，要规范土地流转以及抵押的交易行为，维护交易秩序，对已经流转或抵押经营权的土地擅自进行的各项违约行为，应尽快明确规定，从法律制度上对其予以明确规定，从制度上为家庭农场实现多种融资担保提供保障。
　　 （三）建立健全农业社会服务体系法律法规
　　 应在现有法律基础上，完善农业社会化服务体系法律法规建设以更好地加快服务体系的健康快速发展，因而构建完善的法律环境十分重要。具体可从以下几个方面出发：首先，对于现有法律法规中的具体规定应当予以严格执行，并且应按照规定的要求严格依法办事。其次，对于法律法规中不够具体、规范、片面的规定，应当不断总结实践中的经验， 尽快加以完善。再次，应加快立法进度，对于实践中急需予以明确规定的事项，必须进行相应的立法上的完善，尽快出台相关法律， 如农业保险法、农业投资法等法律。[9]最后，对国家目前已经颁布的涉及农业社会化服务的法律法规、例如《农业技术推广法》，根据实际需要出台完善实施细则或办法，为农业创新和推广体系充分的提供法律制度保障 ，促进家庭农场的健康有序发展。
　　结语
　　 在现代农业中，家庭农场建设作为农业发展当中的一个重要模式， 培育扶持家庭农场这一新兴农业经营主体，是实施乡村振兴战略的重要举措。国家对于家庭农场的建设也提出了更多的鼓励和支持政策。基于此，当前阶段农村方面还需要积极地利用好家庭农场的发展优势， 积极地分析并解决好目前家庭农场现存的问题，从法律规制方面解决目前湖南省家庭农场存在的问题，以便能够更好地为湖南省的农业发展和国家的经济建设做出贡献。
　　
　　[参考文献]
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　　（作者单位：湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081）
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