互联网管治的创新性研究
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摘要：网络技术的高速发展开创了互联网时代，人们的生产生活方式发生了极大的改变。对行政法的发展而言，这既是机遇更是挑战，行政法应与其行政背景同步，互联网的创新倒逼着互联网监管的创新，监管的创新又倒逼着行政法的创新。因此，实现行政法变革与互联网管治的兼容，是当代行政法发展的难以回避的重要课题，是新时期行政管理创新的必然要求。它首先要求实现从“监管”到“治理”的理念转变，同时，互联网监管主体从“一体”向“多体”的发展趋势，从传统的监管扁平化走向管治主体的多元化。
关键词：互联网 管治 行政法 创新
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2019）24-0046-03
创新是引领发展的第一生产力，也是我国社会的发展理念和基本遵循。互联网的创新倒逼互联网监管方式以及原则的创新，监管的创新又倒逼在监管中发挥重要作用的行政法进行创新，这是一种传送带式的双向有利的过程。互联网有着不同于一般社会实体组织的特征，也处于创新性、开放性、分享性转型。作为互联网监管法律源头的行政法，应当积极融入创新中。
一、互联网监管与行政法变革的有机兼容
自推进社会管理体制创新，建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局被党和国家正式提出以来，社会管理创新以及社会管理格局便被纳入更完备的体系性框架之中，受到了前所未有的关注，同时创新程度也得到了巨大的提升。在这种国家政策背后，我们应该看到的是互联网时代为社会管理体制，特别是作为社会管理法律起点的行政法带来的机遇和挑战。一方面，随着互联网的高速发展，出现了诸如共享厨房、共享汽车等各类新创事物，但是，行政法的变化由于其自身的性质特征，是难以匹配互联网的变化的，行政法对互联网的监管有时也处于劣势地位。互联网操作风险、欺诈风险和政策风险的高速增长，使得社会管理创新更加迫不及待。另一方面，作为国家管理机制重要组成部分的行政法规制互联网，是这个时代不可逃避的现实问题。然而，传统行政法规制无法匹配互联网的发展速度，监管方与互联网不同的参与主体之间也存在着博弈关系，这成为催生行政法变革的客观基础。
在机遇与挑战之下，以行政法的变革迎合互联网时代的管理需求，是社会管理创新在行政法领域的实践，是行政法与互联网监管的融合。由于互联网存在的新生性、隐蔽性、迭代性、多元性、繁杂性等特性，既要管住互联网这一新生事物，又要避免出现“一管就死”的局面，这要求我们的行政法在互联网监管中必须有所创新，与既有的互联网监管和互联网事物特征相融合，以适用新的互联网监管，实现互联网监管与行政法变革的兼容。
此外，我们应该看到互联网监管与行政法兼容是实现民主行政价值需求的必然要求。“自我合法化的路径强调在利益竞争过程中引入并保障不同利益主体的有效参与和协商，而使行政过程及其结果得到合法化。”这是民主行政体现其自身应有价值的一种价值发现。现代的社会行政管理若想要实现过程以及结果的合法，单纯依赖以前的自我判断标准（即符合法律规定）是不合时宜的。行政的合法需要民主参与的证成，社会主体参与治理的兴起便提供了这样一种路径。一方面，社会主体参与社会治理、体现自己的民主行政价值已经成为越来越多的社会主体的追求，协同治理成为一种社会治理手段。互联网企业以及网民参与互联网治理是一种具体的体现。另一方面，互联网主体积极参加互联网监管，践行民主参与行政，各社会主体参与互联网治理，为互联网治理献言献策，是一种民主决策的体现。
二、创新行政法的理念
深刻理解互联网监管与行政法变革兼容中“监管”与“治理”两种不同的理念的现实含义，是兼容的可靠保证。
1.“监管”与“治理”的语义理解
从传统行政法出发，沿着理论研究与经验总结的道路探索，我们会发现行政法中的政府机构及其他被授权的有权组织，在互联网监管中的内在角色是监控者，其秉持的是行政法初始形成时与其他要素深入结合形成的影响我国行政法体系的“监管”理念，并在这种理念之下开展自己的互联网监管活动。传统的监管理念体现了行政法的目的在于“驯化、监视和控制行政权，保护个人在宪法上的基本权利”。对于“监管”一词，从语义上理解，是监督管理抑或是监视管理，但不管从何種角度来看，其强调的都是一种单方面的强权主义，政府在这里扮演着如上文所说的监控者的角色，独揽监管权力于一身，而其他社会主体参与社会治理的程度不高。这种传统的监管理念在如今的互联网监管中，已经开始显示出其存在的不充分性，导致互联网监管落后，互联网违法犯罪问题频发。为了应对这种情况，行政法必须适应互联网监管的变革，其首要任务，便是创新行政法的理念，使其监管理念从“监管”到“治理”。
在互联网治理中，按照“全球治理委员会”的定义：治理是私人和制度、公权主体与私权主体管理共同的社会事务的一种方法的综合;它具有持续性并在持续的过程中使相互抵触的或者具有利益多元性的主体能相互接纳并采取一致行动。它具有正式与非正式的制度安排双重特征。在本意上，“治理”秉持一种服务的理念，在这种理念之下，虽然政府也履行自身的职责，但是与传统的政府管制有明显的区别：“治理”的主体是多元的，不仅仅局限于政府部门;治理的方式是在多方社会主体的参与下，采用谈判和调解的方式管制，同时还强调程序的基本原则与实质的基本原则同等重要。我们可以看到，“治理”这种理念，是鼓励互联网的各主体积极参与互联网监管，其手段是温和的。
2.“监管”到“治理”兼容的现实原因及体现
行政法变革与互联网管治的兼容，第一步便是一种理念的兼容，同时，从“监管”到“治理”理念的转变有其自身的现实需求。首先，这是完善社会治理现代化的必然要求。社会治理现代化，要求社会组织及其他的社会主体在治理过程中发挥重要的作用。行政法若想在互联网监管中有所作为，必须摒弃“高高在上”的心态，改变自身理念，积极创新，积极与既有的社会治理体系和社会发展利好融合，从而实现国家发展现代化、治理现代化的目标。其次，是顺应互联网市场发展的合理条件。互联网具备着跨界融合、创新驱动、重塑结构、尊重人性、开放生态、连接一切的特征。在这样的时代下，行政管辖不再有明确性，行政法对互联网的监管也不再像其对传统市场的监管一样有力，行政法必须变革，必须开放自己的体制，转变自己的理念同各方合作。最后，这是互联网取得继续进步的制度保障。对互联网的监管，从“监管”到“治理”不仅能释放互联网的创新活力，避免抑制创新，同时又可以保证互联网管治的事后有效性。“由于网络市场的特性和其发展过程中出现的问题，单靠政府、互联网平台、社会任何一方力量都难以有效解决，必须推动政府、互联网平台、社会的协商合作，这就需要把网络市场监管中的各方关系建立在‘治理’的基础上。”这些都是互联网保持一个平稳的态势发展而又不出现脱离法律规制的轨道的重要支撑。 在治理理念下，互联网网络市场主体能积极地参与网络环境净化、违法犯罪预防的活动，从而脱离原有行政权力单一的管理模式，互联网社会的构成主体可以参与监管，使监管的决策更加科学、监管的合法性得到保证。我们可以根据不同的互联网主体采取具有针对性的治理措施，避免监管效率低下和监管无效的情况出现。这种理念的转变，也是形式法治向实质法治转化的一个现实表述。同时，在“治理”理念的全盘引导之下，行政手段将会从以往的命令性手段逐步过渡到适合互联网监管体系的协商性手段。行政法领导下的有关监管部门对互联网的监管将会采取一种较为宽松的态度，而不是以前的严格管控。在这种理念的转变之下，我们会形成一种符合社会管理创新精神的新型互联网“管理”模式。理念的转变，带来的必然是行政法体系的变革。
三、“一体”向“多体”发展趋势
在社会管理创新中，互联网监管与行政法变革的兼容是创新的一种形式，而其中，互联网的监管主体之间的兼容，是二者能否顺利实现兼容的践行者和链接纽带。互联网监管主体从“一体”到“多体”的变化，是符合现实监管要求的，也是打破传统的监管扁平化而走向多元化、贯彻民主参与行政、参与决策的重要一环。
1.主体兼容的现实要求
互联网的快速发展对行政法造成了强有力的冲击。以互联网分享经济为例，网约车、人人快递分享经济、网络民宿及厨房分享经济不断挑战着传统行政法的财产用途管制制度、市场准入管制制度、职业资质管制制度，并滋生了大量行政法意义上的“违法行为”。不同的互联网主体之间的交流与实时联动得到了空前的发展，互联网主体的自我管理及自我治理能力得到了提升。在这一背景下，传统的主体单一、中心化明显的互联网管治模式发生了改变。
在社会管理创新的背景下，行政法监管理念的变化与互联网管治的兼容，对行政法变革与互联网管治在主体方面的兼容提出了要求。同时，透过互联网管治的本质可以看到，在互联网治理中，政府、企业和网民等主体并非割裂的关系，而是一个多方互动、共享治理的过程。互联网能被有效规制的重要的条件便是“共治”，也就是说，多种社会主体参与互联网管治，并积极地发挥自己的作用，形成治理的整体效应和互相协作力。
在过去的几年里，政府部门在全国范围内开展了诸如“剑网”行动、“护苗”行动、“秋风”行动等互联网管治活动，对滴滴外卖、美团外卖和饿了么三家外卖服务平台行政约谈，对西瓜视频、哔哩哔哩等热点短视频应用程序专项整治。严肃整治了互联网低俗内容，规范了互联网平台的竞争行为，加大了知识产权的保护力度，使网络环境进一步净化。在互联网行业自治方面，互联网行业加强了自身的自律，开展了一系列的自查自纠活动。腾讯、华为、阿里、百度等企业在互联网协会的组织下，签订了《移动智能终端应用软件分发服务自律公约》，这一举动具有良好的示范效果，是具有里程碑意义的。除此之外，还有诸如《中国大数据行业自律公约》《区块链行业自律媒体公约》等行业自律公约。在公众管治方面，网民的主人翁意识加强了，举报互联网违法行为和不良信息，积极参与互联网的建设和监督，取得了较好的效果。
由此可见，多元管治主体在实践中已经取得了良好的社会效果。虽然国家政策已经先行要求在社会管理中主体创新，但是现有的互联网监管中，行政法在变革中似乎慢了脚步，同时从既有的互联网管治效果来看，虽然多方社会主体已经参与互联网管治，但是多类型主体共治共管的管理格局的效果不明显，政府有关部门仍然是互联网管治的主要力量。这是由于行政法的变革没有与互联网管治有机兼容导致的。在二者充分兼容之后，即互联网组织构成主体及其他社会主体参与治理后，行政权的享有主体从传统的公权力主体扩大到了公权力主体与私权利主体相结合。公权力主体在互联网监管中开始使用私权利主体的有关技术、经验，监管手段及监管人员专业知识更高、专业性更强。这种变革，能有效解决行政法对互联网监管能力不足的问题。
2.主体兼容的要点明确
推进互联网监管与行政法变革的兼容，需要我们在行政法的变革中明确以下几点：首先，在未来的行政法变革中，抓住机遇，在符合法理的前提下，将监管主体从“一体”到“多体”;特别是现有的互联网行业自律组织，从而形成多主体参与互联网监管的格局，也使这些多元的监管主体做到有法可依。这种变革的兼容，可以说进一步丰富了传统行政法的理论。同时，正如“没有行业的协作，大部分管制方案都会失败”所阐述的理由一样，监管主体的增加，能调动互联网组织主体和政府机构等各方的积极性，让各方的资源统合，合力维持一种健康的、平衡的互联网行业发展状况。其次，在多主体监管的现实需求下，建立由政府有权部门、行业自律协会及联网平台与企业结合成的多主体、多中心的监管组织，通过统合文化、技术、职责等途径来构建跨领域的协调合作机制。引入专业人才，积极应对既有队伍专业知识不过关的顽疾，积极参与行政法的变革，从而实现行政法与互联网管治随时处于同一起跑线。最后，在政府管治部门和其他部门、互联网主体之间建立有效的沟通机制，明确政府规制与合作规制的关系。沟通机制的建立，能进一步促进互联网管治领域合作管治格局的形成。
四、结语
互联网管治与行政法变革的兼容，是在社会管理创新的背景下提出的，有着行政法变革及新行政法研究广泛兴起的原因。同时，特定的法律环境、具有中国特色的经济制度和行政管理体系也会影响互联网管治与行政法变革兼容的连接点，这是在兼容过程中需要注意的前提要件。由“监管”到“治理”的理念转变，实质上是一种静态监管向动态监管的变化，是从事后监管、结果监管向事前监管、预防监管的发展。而互联网监管与行政法变革在监管主体上的兼容，则体现了被动监管向各主体之间合作监管的转变，体现着国家机构与社会机构之间协作与博弈。治理主体在行政法体系上应该被明确的界定为包含党和国家机构、社会主体等在内的组织机构，在核心管理上，仍然是坚持党的领导。
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责任编辑：杨国栋
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