40年来我国高等教育经费政策的历史变迁与未来展望

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　　摘 要 本文利用相关政策文本，采用历史研究法，分析归纳出40年来，我国高等教育经费政策经历了经费筹措由一元转向多元，经费管理由“中央统一财政、统一管理”走向“分级财政、分级管理”、由集权到分权，高校经费使用自主权不断扩大等变化，为我国高等教育事业的发展提供了相对稳定的政策保障。但仍存在一些问题，如多元筹资渠道尚未实现预期效果，未形成完善的经费管理监督机制，造成既存在教育经费不足的现象，又存在教育经费使用浪费的状况。
　　关键词 高等教育经费政策 历史变迁 未来展望
　　中图分类号：G649.21 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2019.01.069
　　Abstract This article uses the relevant policy texts， using historical research methods， and analyzes that over the past 40 years， China's higher education funding policy has experienced a diversion of funds from one to pluralism， and the management of funds from "central unified finance， unified management" to "graded finance， hierarchical management" From the centralization to the decentralization， the continuous expansion of the use of university funds， and so on， has provided a relatively stable policy guarantee for the development of higher education in China. However， there are still some problems. For example， the multi-funding channel has not yet achieved the expected results， and a sound fund management and supervision mechanism has not been formed， resulting in the phenomenon of insufficient education funds and the waste of education funds.
　　Keywords higher education funding policy； historical changes； future prospects
　　1 40年来我国高等教育经费政策的演变进程
　　经济基础决定上层建筑。改革开放以来，我国高等教育经费政策的变迁与市场经济的发展息息相关。其变迁过程大致可划分为以下三个阶段：
　　1.1 1978—1985：打破政府“包干”，高等教育经费政策中的市场机制初现端倪
　　1980年国务院颁布了《关于实行“划分统支，分级包干”的财政体制的暂行规定》，开始实行对地方政府放权让利的财政包干体制，确立了中央与地方“分灶吃饭”的分权型体制。在这种体制下，高等院校办学经费开始由“政府包办、单一拨款”向“以国家财政拨款为主、多渠道筹措高等教育经费”过渡。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确规定“高校有权具体安排国家拨发的基建投资和经费，有权利用自筹资金等”，这意味着高校拥有了开展创收活动的自主权。
　　1.2 1986—1998：市场机制形成，确立投资主体多元模式
　　随着社会主义市场经济体制在我国的建立，市场开始在资源配置中发挥重要作用。与之相适应我国高等教育经费政策也开始做出一些改变。其中最为明显的是高校开始收取学费。
　　1989年是我国高等教育收费制度建设关键的一年。1989年8月，国家教委、国家物价局、财政部发布了《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》，指出：“从1989学年度开始，对新入学的本、专科学生，实行收取学杂费制度。”1993年《中国教育改革和发展纲要》首次明确提出：“高等教育是非义务教育，学生上大学原则上均应交费”，并提出了高等教育的普遍收费原则。由此宣告了我国高等教育免费时代的结束。
　　1.3 1999—今：深化市场机制改革，兼顾公平与效率
　　1999年，我国高校开始扩招，高等教育规模的迅速扩大，人们开始逐渐意识到高等教育发展中的公平问题。早在1998年，国家相关部门便指出要建立一套比较完善的资助困难生的政策体系，以确保教育公平。经过多年努力与不断完善，2007年国务院颁布了《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助体系的意见》，标志着我國建立了相对较为完善的教育资助体系，在追求高等教育快速发展的同时，兼顾教育公平问题。
　　2演变特点
　　2.1 经费筹措渠道由一元转向多元
　　梳理我国高等教育经费来源政策可以发现，其演进的最大的特点就是逐渐由政府计划走向市场、由单一走向多元。在1985年之前，与我国的计划经济体制相适应，政府是高等教育的唯一举办者与投资者，因而政府亦是高校经费的唯一来源，统包一切教育经费。随着我国从计划经济体制向市场经济体制逐步转型，高等教育筹资多元化渠道开始逐步形成，财政投资政策转向以财政拨款为主，社会筹资和办学机构自筹为辅，市场开始进入高等教经费筹措渠道。随着90年代市场经济体制改革的深化，社会和个人在高等教育投资中所占比重逐步上升且形式较为多样，高等教育经费筹措渠道多元化进一步拓展。 　　2.2 高等教育经费管理权由中央下放至地方，由集权走向分权
　　改革开放以来，我国高等教育经费管理体制经历了由“中央统一财政、统一管理”模式转向中央与地方“分级财政、分级管理”模式的转变。1980年国务院《关于实行“划分统支，分级包干”的财政体制的暂行规定》的颁布，结束了我国“财政单列，戴帽下达”的财政管理体制，同时标志着“分灶吃饭”体制的实施，中央不再统一管理高等教育经费，而是将高等教育经费管理权下放至地方，实行中央和地方的分权管理。随着权力的下放，高校教育经费使用自主权也逐步扩大。
　　2.3 由“计划拨款”走向“竞争获款”，兼顾高等教育公平与效率
　　历史上我国高等教育经费政府拨款方式主要有“基数+发展”的拨款方式、“综合定额+专项补助”的拨款方式和“基本支出预算+项目支出预算”模式。这三种模式均属于“政府——高校”的传统高等教育经费管理模式。在这一模式下，高等教育经费管理缺乏效益观念，影响了高等教育事业的长期均衡与高效发展。
　　随着我国高等教育的迅速发展，各界人士开始逐渐意识到现行教育经费管理政策所存在的弊端，并就弊端提出改革建议。《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010—2020》指出要“设立高等教育拨款咨询委员会，增强经费分配的科学性”以及“建立经费使用绩效评价制度，加强重大项目经费使用考评。” 完成了教育经费管理由“计划拨款”向“竞争获款”的转变，兼顾公平与效率。
　　3 存在的问题及反思
　　3.1 多元筹资渠道尚未完全打通
　　我国高等教育经费筹措政策经历了由一元化到多元化的发展历程，同时也体现了公平与效率的兼顾原则。但是由于我国高等教育经费筹措政策从决策到运行都是分散进行的，在具体的政策运行中存在一定的缺陷，主要表现为“以政府拨款为主，多元筹资渠道”尚未完全打通，如多元筹资结构形式欠灵活、市场化操作不到位，民办高校在高等教育机构在校生总数的比例与其他国家相比仍然偏低，社会捐赠数量少、规模小等。
　　3.2高等教育经费分配不合理，缺乏竞争性
　　高等教育经费的使用，应综合考虑教育对社会和经济发展的贡献情况，只有这样才有可能最大限度地调动各方积极性，促进高等教育事业的发展。然而，传统的“政府——高校”的高等教育经费管理模式虽有助于教育公平的实现，但是却很难发挥市场经济条件下以效率作为基本判断标准的优势，造成各校盲目扩展规模，而难以实现优化发展的现象。因而在高等教育经费的分配过程中，应当遵循“效率优先兼顾公平”的原则，提高经费分配的竞争性，从而提高其管理和使用效益。
　　3.3 经费使用监管机制尚未完全形成，造成同时存在经费不足和使用浪费的现象
　　从高等教育经费的使用政策历史演进过程我们可以看出，由于权力的下放，高校逐步获得了较大的经费使用自主权，但由于政府并未有详细的绩效考评体系，亦未形成完善的使用监管机制，造成同时存在经费不足和使用浪費的现象。
　　4 对我国高等教育经费政策的未来展望
　　4.1 强化政府责任，进一步拓展多元筹资渠道
　　高等教育的发展离不开大量资金的支持。由我国现有国情决定，我国高等教育经费的主要来源仍是政府，政府资金在高等教育的发展过程中仍占有举足轻重的地位，比如是确保高等教育公平的关键所在，是确保高等教育规模不断扩大的同时高等教育质量仍有所提高的根本保障。因此，为确保高等教育的持续健康发展，应进一步强化政府责任，确保法定经费能够准时、足额到位，为高等教育的发展提供强有力的保障。此外，在市场经济条件下，还应进一步利用市场机制进行教育经费的筹措，积极引导和鼓励各方资金进入高等教育领域，如鼓励民办高等教育，开拓国际高等教育市场，吸引国际资金等，进一步拓展多元化筹资渠道，实现高等教育经费的快速而稳定的增长。
　　4.2 建立以绩效为基础的拨款模式，增强高等教育事业发展活力
　　从实践来看，我国传统的财政拨款模式存在一定的盲目性。随着我国经济体制改革的深化，高校经费拨款模式也应得到进一步改革与深化。在保证教育公平的基础上，应更多的考虑效率原则，建立健全以绩效为基础的财政拨款模式，在全面考察各个高校办学的经济效益和社会效益的基础上进行拨款，减少现有财政拨款方式中固化因素的影响，将绩效评价与拨款的结合，增强拨款的科学性和透明度，以使有限的资金发挥出最大的效益，从而实现高等教育资源的合理配置，同时保证高等教育事业发展的活力，提高高等教育事业发展的整体活力。
　　4.3 建立健全经费使用监管机制，实现教育经费使用效益最大化
　　统计历年高等教育经费的使用情况，发现既存在着高等教育经费不足的状况，同时又存在教育经费使用浪费的现象。要解决这一矛盾现象，其关键之处就在于建立健全经费监管机制，完善相关考核机制，科学合理使用教育经费。首先要强化绩效管理理念，理念是行动的先导，只有在思想上认识到合理使用教育经费的重要性才能付诸行动；其次完善绩效考核办法，形成相关考核制度。行动有了制度的约束与保证才能更加明确有力，高等教育经费的合理使用也离不开相应制度的规范与约束。总的来讲，要实现高等教育经费使用效率的最大化，必须秉持教育经费科学化、精细化管理理念，完善相应的管理制度，建立健全考核机制。
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