PPP模式在田园综合体中的应用

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　　摘要    田园综合体投入高、周期长、运营回报缓，在建设运营过程中面临诸多风险。PPP模式的引入，为田园综合体提供了资金、人才、技术等支持，降低和分散项目风险，弥补政府部门的不足，为田园综合体项目建设提供经验。本文从田园综合体的建设现状出发，分析项目建设中存在的问题，然后就PPP模式引入的必要性和可行性进行分析，并针对存在的问题提出解决措施，以期为进一步探索研究提供参考。
　　关键词    PPP模式;田园综合体;问题;对策
　　中图分类号    F283;F323.4        文献标识码    A
　　文章编号   1007-5739（2020）06-0231-02                                                                                     开放科学（资源服务）标识码（OSID）
　　Application  of  Public-private  Partnership  in  Rural  Complex
　　LING Li-hong    YU Yun-yun *    XIA De-yue
　　（Anhui Praovince Dadi Garden Co.，Ltd.，Hefei Anhui 230031）
　　Abstract    The rural complex has a high investment，long cycle，slow operating returns，and faces many risks during the construction and operation process.The introduction of Public-private Partnership（PPP mode） has provided funds，talents，technology and others support for the rural complex，reduced and dispersed project risks.Made up for the shortcomings of government departments，and provided experience for the construction of rural complex projects.Based on the current situation of rural complex construction，this paper analyzed the existing problems in the project construction，and then analyzed the necessity and feasibility of PPP mode introduction，and put forward countermeasures for the existing problems，in order to provide references for further exploration and research.
　　Key words    public-private partnership;rural complex;problem;countermeasure
　　田園综合体是以乡村振兴为目标，发展农业现代化、构建城乡一体化的新模式，是推动乡村经济提升的重要途径之一。引入PPP为田园综合体建设提供资金、人才、技术等方面的支持，减轻政府负担，分担和降低风险，且PPP模式在我国公共基础设施建设项目中已有众多成功经验，为田园综合体项目建设提供参考，利于推动乡村振兴战略发展。
　　1    田园综合体发展现状
　　田园综合体自提出即获政府大力支持，项目建设热潮也随之风靡各地，其中2017年财政部公布的18个省份共26个项目获得首批试点的资格[1]。从18个省市地理位置来看，多分布于东南、西南地区，中部、西北地区稍少。从城市发展程度来看，获批试点项目多分布在二线及以下城市，且有农业发展偏向。在选址上，皆选取自然环境优良、土地资源丰富、文化底蕴深厚、基础条件较优的省市。在资金投入上，60%的项目投资金额逾10亿元。在用地规模上，获批项目建设面积普遍较大，多集中于10～30 km2[2-3]。
　　经前期探索试点，构建了一批各具风格的田园综合体，少数项目紧扣目标，摸索出宝贵经验，成为后续项目建设的学习模板。但部分项目实施过程中出现轨道偏移、踏入误区、问题凸显，影响了田园综合体的整体发展进程，比较明显的就是2018年下半年后，各地建设田园综合体的热潮显著降低。此外，田园综合体涉及领域广、范围大、运营期长，若只依靠政府，政府财政压力太大，资金将成为一大难题。如何避免发展误区以及建设过程中的各种问题迫在眉睫。 　　2    田园综合体发展中存在的问题
　　2.1    发展方向偏移
　　田园综合体作为新兴项目，又是乡村振兴战略实施的新途径，很多只是跟随大趋势，并未深入了解田园综合体，全搬全套类似项目模式，前期缺乏合理策划与运营设计，出现完全以农业类、文旅类或者乡村开发类等模式来建设田园综合体，导致出现大方向性的偏差。
　　为追求利润，部分房地产商也参与其中，打着田园综合体的旗号，获取大量土地，开发房地产，并未真正服务乡村、保障农民的利益。还有的将田园综合体以乡村旅游来开发，但田园综合体不仅有乡村旅游，还有现代农业及田园社区，是融合农业、社区、旅游为一体的，多者联系、功能完备、全面发展的综合模式[4]。
　　2.2    政府支持有限
　　田园综合体需政府、企业及当地村民协同构建，缺乏政府的支持和引领，很多工作难以施展。田园综合体占地大，若地区政府对土地支持有限，关于土地征用及土地流转等工作将难以展开，村民与企业易发生纠纷，土地合法性获取过程漫长，影响项目进程[5]。此外，政府对土地税收及资金支持有限，乡村原有基础设施匮乏、产业结构单一，而建立完善的基础配套设施、产业结构及服务系统，资金投入大;从利益角度考虑，多数企业对项目投资积极性不高，导致融资困难。
　　2.3   产业融合不充分
　　为实现乡村振兴目标，项目选址皆在偏远村落，原有产业模式单一、结构简单、发展不平衡[6]。促进各产业有机融合、完善产业结构及保持长效发展是田园综合体成功的关键因素之一。
　　部分项目以建立多产融合结构为目标，强行导入产业体系，未深入调研分析原有产业基础能否满足新建产业体系的需求，导致产业间联系不紧凑。此外，在产业链设计时，没有考虑客观市场需求，供需不匹配，只有形式上的“三产融合”。
　　2.4    主体参与度不高
　　田园综合体需参与主体的积极参与、多方合作，快速有效整合各方资源，为后期项目建设所用。但多数当地政府参与不足，实质性支持、引导缺失，相关审批手续繁琐、周期冗长[7]，企业前期诉求及投入得不到有效体现，致使后期缺乏投资运营的积极性。村集体考虑到自身利益，不愿提供土地等集体资源;村民最为弱小，力量薄弱，只能被动接受安排，农民利益得不到保障。而田园综合体是以乡村振兴为最终目标，农民作为乡村的主力军，项目不参与、利益无保障、问题不解决，乡村振兴无从谈起。
　　2.5    运营管理机制不合理
　　有些项目缺乏系统的前期调研与策划，而以规划当作策划，运营模式缺乏市场性、系统性，未曾有效整合农村现有资源，运营效果不理想。主要是缺乏专业的投资运营管理团队，经验不足、运营机制不完善[8]。且中国传统农业的生产方式落后，财力、人力、生产力及经营力不能满足田园综合体的建设运营需求。因此，一个适合中国乡村发展的田园综合体运营管理机制尤为重要。
　　3    田园综合体引入PPP模式的必要性和可行性分析
　　3.1    必要性分析
　　3.1.1    缓解政府财政压力，拓宽融资渠道。由于田园综合体规模大、涉及广，建设运营期长、投入高、收益缓。若全由政府出资建设，则政府财政压力大、负担重[9]。引入PPP模式，签订协议，合法化双方职能，以政府财政资金刺激社会资本的关注度。引导PPP建设资金、资产证券化以及企业投资等多种社会资本进驻田园综合体项目，增添投资主体，拓宽融资渠道[10]，为项目建设扩充资金，加快实现乡村振兴的目标。
　　3.1.2    转变政府职能，激发基层政府活力。引入PPP模式能丰富项目主体、提高效率、转变职能，改变政府部门传统的管理方式，从主导者转变为引导者、参与者等。且其他主体的参与，让政府从主导建设者转变为监督者，降低财政预算，减轻政府工作压力，提高工作积极性。
　　3.1.3    带动市场经济，提高建设质量和效率。PPP模式将社会资本引入项目中，刺激市场活力，筛选高质量企业进驻项目，改变政府主导的管理方式，引入社會资本的竞争优势与创造力，在降低成本的同时，还能利用企业专业团队优势，全面合理策划、规划、融资、建设与运营，使乡村公共基础服务设施的建设更趋专业化、规范化，提高项目建设质量与效率。
　　3.1.4    增强项目可控性，降低和分散风险。建设运营期长，项目风险发生率就高。引入PPP，政府与社会资本两者风险共担。充分发挥各自优势，弥补对方短板，提高风险可控性，分散和降低风险发生率[11]。首先是政府以招标方式筛选出具有专业性、实力性以及强风险控制性的优质企业，从整体上降低风险发生率;其次是企业依托政府支持、引导与监督，流程审批进度加快，项目周期缩短，风险发生率减小;再次是企业在市场经济筛选下具备专业团队及雄厚实力，对整个项目进行系统性专业把控，严格控制风险发生率;最后是政府和企业的合作机制，多个参与主体分别负责各自擅长领域，既能分散风险，又能在自身优势范围内控制和降低风险。
　　3.1.5    填补农民力量不足，整合农村有效资源。农民是中国当下占比最大的群体之一，但在田园综合体项目建设中他们的力量又略显不足，留驻乡村的人员多数欠缺专业的知识背景、雄厚的资金支持以及施展平台，即使他们拥有好的想法、好的乡村资源，也难以施展、开发。引入PPP政府与社会资本提供专业技术、人才、资金支持，政策引导，结合各方优秀资源，弥补农民力量不足，科学整合乡村有效资源，提高乡村资源利用率，振兴乡村。
　　3.2    可行性分析 　　3.2.1    政府推广，政策支持。市场经济竞争下PPP模式优势凸显，大获政府认可与推广。国家财政厅和农业部先后印发的《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》[7]，分别指出扶持休闲农业发展，创新财政投入模式，引导社会资本投资休闲农业和乡村旅游项目，以先建后补、贴息等方式推广政企合作，以及将田园综合体列为农业PPP投资重点领域，为田园综合体引入PPP模式提供了政策性支持。
　　3.2.2    PPP模式涉及领域广，经验丰富。因PPP模式的优势特性及政策支持，国内众多项目纷纷探索PPP，PPP模式涉及领域广泛、投资范围扩大。经前期探索实践，特别是在农业及特色小镇等领域PPP模式经验丰富，这为PPP模式引入田园综合体提供有效的参考依据。
　　3.2.3    社会资本持续壮大，基础充实。伴随市场经济发展完善，社会资本积累，因政策约束，很多领域社会资本难以涉及，投资受限。近10年，我国民间资本投资与固定资产的比例逐年上升，2016年已超过60%，说明社会资本多处于闲置状态。PPP拓宽了社会资本投资渠道，为项目建设运营与综合发展提供了经济基础。
　　3.2.4    政府主导，项目安全性、稳定性有保证。PPP模式里政府主导，主要在项目中执行资金支持和监督职能。政府主导、政策支持、资金保证，项目整体过程具可控性，有效避免资金不足、政策变动等风险发生，总体稳定性强。且政府以招标筛选实力雄厚的企业与之合作，有效保证项目建设过程中的安全性。
　　4    运用PPP模式于田园综合体项目建设中的对策
　　4.1    加强田园综合体体系建设
　　田园综合体建设前期准备工作应做足做细，仔细研究政策性规划文本，避免发生方向性偏移。全面调研、综合优劣分析、针对项目科学定位，发挥地域、资源优势，从农业、社区、旅游等多方面合理布局，建立系统的田园综合体体系。
　　4.2    增加政府财政投入和政策支持
　　田园综合体建设周期长、投入大、回报缓，企业考虑资金回籠问题，对此类项目投资持保守态度。为激励社会资本参与到田园综合体中，政府应加大财政投入和政策支持，引导并吸引企业投资，给予企业政策优惠、补贴、税收减免、放松贷款约束等，激发企业投资兴趣，加快项目建设进程。
　　4.3   促进产业融合与创新，构建综合产业体系
　　产业是乡村经济发展的重要支撑，建立产业体系，首先要基于当地原有产业现状及条件，分析产业构建的可行性;然后科学定位发展方向，予以产业结构、布局多方面综合设计;结合项目策划、规划，根据市场需求与地方特色，综合规划产业，细化产业内容及操作方案，创新并构建合理有效的产业发展体系。
　　4.4    提高农民、村集体及企业的参与度，强化政府职责
　　田园综合体主要参与者各自扮演着不同角色，肩负对应职责。农民作为主要受益者，涉及利益保障问题，农民和村集体的参与就不可或缺;企业资本雄厚、技术专业、运营管理模式先进，企业的参与能有效弥补政府部门关于田园综合体项目建设、投资运营以及管理上的不足，因而应提高企业参与度，增强项目建设与运营管理能力;政府应充分发挥引导与监督职能，提供项目所需的资金、土地、资源等，协同推进项目实施，最大化共赢，实时监督，保证项目合法合规。
　　4.5    提升运营管理能力，建立合理的运营管理机制
　　纵观现今建成的田园综合体，能长期有效运营并盈利的屈指可数，大多缺乏合理的运营管理机制。有效运营是项目持续发展的保障，应引进高端运营管理人才，设计创新运营模式，打造盈利产品，建立科学运营管理体系，提升管理运营能力，增强田园综合体的市场竞争力。
　　5    结语
　　田园综合体是以振兴乡村为发展目标的新模式、新平台，目前虽有一定实践经验，但仍处于探索阶段，田园综合体的发展之路充满着创新与变化。现今，应把握住总体发展方向，避免出现政策性偏移，稳步发展。PPP模式的应用就田园综合体的参与主体、产业融合、管理方法、运营模式等方面的问题予以创新，为田园综合体建设提供新手段、新思路，助力乡村振兴的实施与发展。
　　6    参考文献
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　　[2] 胡涛.田园综合体的发展模式与建设分析[J].中国建材科技，2019，28（4）：122-123.
　　[3] 林希蕾.广西田园综合体的建设现状及发展对策[J].农村经济与科技，2019，30（2）：246.
　　[4] 彭璇.湖南田园综合体发展现状及对策研究[D].长沙：中南林业科技大学，2019.
　　[5] 李圣梅，肖立华.山东省田园综合体发展的金融困境与对策[J].中国经贸导刊，2019（8）：89-91.
　　[6] 张茜茜，杨洋，邹雨婷.山西省田园综合体发展模式及对策研究：以襄汾县为例[J].乡村科技，2019（4）：57-58.
　　[7] 汪海津.田园综合体PPP项目运行模式探究[J].建材与装饰，2018（39）：199-200.
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　　[9] 张莹.用PPP投资助力田园综合体建设[J].当代农村财经，2018（2）：13-14.
　　[10] 费建翔，刘惠萍.特色小镇+PPP模式研究[J].企业改革与管理，2019（14）：210-212.
　　[11] 董晓艳.田园综合体PPP项目风险管理研究[D].青岛：青岛科技大学，2019.
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